II OSK 2082/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2351/21 w sprawie ze skargi U. K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.629.2020.KS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od U. K. i L. K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2351/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwanego dalej "Ministrem" – z zastrzeżeniem, że na etapie postępowania sądowego organ określony został jako "Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego) z dnia 10 sierpnia 2021 r., znak DOZ-OAiK.650.629.2020.KS, którą po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówiono żądanego przez nich stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu – Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "Prezydium (WKZ)") z dnia 28 lutego 1956 r., uznającej założenie urbanistyczne miasta Kalisza, jako posiadające wartość artystyczną, kulturalną i historyczną, za zabytek podlegający ochronie prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli U. K. i L. K. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niedostrzeżenie, iż Minister nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył wbrew ustawowemu obowiązkowi – w sposób wyczerpujący – całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących organ w szczególności nie wyjaśnił, na jakiej podstawie wywnioskował, iż granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków zostały w decyzji z 1956 r. określone w sposób pośredni, zważywszy także na zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że teren miasta na prawym brzegu Prosny, objęty ochroną konserwatorską, należy postrzegać za niezgodne z rozstrzygnięciem. U. K. i L. K. stwierdzili, że przez to dokonano dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, noszącej cechy interpretacji decyzji z 1956 r. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Ministra. Wystąpili także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu skargi kasacyjnej. Stosownie do powyższego należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący podnoszą, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż Minister nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zarzut ten jest chybiony, albowiem skarżący zdają się nie uwzględniać specyfiki postępowania nieważnościowego, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję. W trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie bada ponownie sprawy merytorycznie, lecz weryfikuje kwestionowaną decyzję, co w rozważanym przypadku dotyczyło decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r., wyłącznie pod kątem istnienia przesłanek naruszenia prawa, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Koncentracja zarzutów skargi kasacyjnej na naruszeniu przez Ministra przepisów o administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym jest zatem wadliwa. Kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie, czy decyzja Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r. rażąco naruszała art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265, dalej "rozporządzenie z 1928 r."), oraz czy była trwale niewykonalna z uwagi na zarzucany brak określenia granic ochrony konserwatorskiej. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów dotyczących samej decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r., należy stwierdzić, że niezasadna jest wyjściowa teza skarżących o rażącym naruszeniu przez tę decyzję art. 3 rozporządzenia z 1928 r. oraz o jej trwałej niewykonalności, które miałyby wynikać z rzekomego braku określenia w niej przestrzennych granic ochrony konserwatorskiej. Jak słusznie zauważył zarówno Minister, jak i Sąd, przepisy rozporządzenia z 1928 r., a także przepisy rozporządzenia Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z dnia 17 lipca 1928 r. o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz. U. Nr 76, poz. 675, dalej "r.MWRiOP"), obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie nakładały obowiązku dołączania do orzeczenia o uznaniu przedmiotu za zabytek załącznika graficznego określającego granice tego zabytku, nawet w przypadku nieruchomości. Istotnie, art. 3 rozporządzenia z 1928 r. stanowił, że orzeczenie władzy konserwatorskiej pierwszej instancji przy zabytkach nieruchomych miało określać granice zabytku i granice otoczenia, jednakże przepis ten nie precyzował formy, w jakiej to określenie granic miało nastąpić, w szczególności nie narzucał wymogu załącznika graficznego. Z kolei § 3 r.MWRiOP określał dane, jakie miał zawierać rejestr zabytków (m.in. miejsce, gdzie zabytek się znajduje, oraz określenie zabytku), lecz dotyczyło to treści samego wpisu do rejestru, dokonywanego już po wydaniu prawomocnego orzeczenia, a nie obligatoryjnych elementów samego orzeczenia o uznaniu za zabytek. Analiza formalna decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r. pod kątem wymaganych wówczas elementów tego rodzaju rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że nie narusza ona prawa w sposób rażący. Nie oznacza to oczywiście automatycznie, że decyzja ta jest wolna od wad sugerowanych przez skarżących, a mianowicie braku jednoznaczności w określeniu granic zabytkowego założenia urbanistycznego miasta Kalisza. Jednakże i w tym zakresie należy podzielić stanowisko Ministra oraz Sądu pierwszej instancji. Sentencja decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r. wprost stanowi, iż uznaje się "założenie urbanistyczne Miasta Kalisza" za "posiadający wartość artystyczną, kulturalną i historyczną zabytek podlegający ochronie prawa". Takie sformułowanie jednoznacznie wskazuje, że ochroną objęto całe założenie urbanistyczne miasta Kalisza w jego ówczesnych granicach administracyjnych, obowiązujących na dzień 28 lutego 1956 r. Wbrew twierdzeniom skarżących, na podstawie sentencji decyzji możliwe jest ustalenie granic obszaru uznanego za zabytek. Co więcej, wnikliwa lektura uzasadnienia decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r., stanowiącego jej integralną część, potwierdza, że Prezydium (WKZ) rozpatrywało miasto Kalisz jako całość w kategoriach zabytkowego założenia urbanistycznego. Świadczy o tym analiza historycznego rozwoju miasta, uwzględniająca poszczególne jego części, takie jak Zawodzie, "Stare Miasto" oraz rozplanowanie przestrzenne miasta prawobrzeżnego. Prezydium (WKZ), uznając za zabytek założenie urbanistyczne Miasta Kalisza (a więc miasta w jego granicach administracyjnych z 1956 r.), potwierdziło tę ocenę poprzez zawartą w uzasadnieniu decyzji analizę historycznej wartości poszczególnych części miasta, odzwierciedlających jego dawną, historyczną strukturę. Uzasadnienie decyzji z 1956 r. wskazuje bowiem, że Prezydium (WKZ), dokonując oceny wartości zabytkowej "założenia urbanistycznego Kalisza", rozpatrywało "osobno wszystkie 3 osady targowe", to jest: Zawodzie, "Stare Miasto" oraz miasto prawobrzeżne. W odniesieniu do Zawodzia opisano plac w kształcie rozszerzonego leja z kościołem św. Wojciecha, przechodzący w kierunku południowym w ulicówkę. "Stare Miasto" scharakteryzowano jako ulicówkę (ówczesna ul. M.) z placem targowym i małą owalną wyniosłością. Te historyczne części, stanowiące kolebkę miasta Kalisza, a następnie jego elementy składowe, znajdują się w różnych punktach obszaru miasta Kalisza, rozumianego w jego granicach administracyjnych z 1956 r. Ich uwzględnienie w analizie potwierdza, że intencją Prezydium (WKZ) było objęcie ochroną całego założenia urbanistycznego miasta, a nie tylko jego wybranego fragmentu. Warto podkreślić, że opisane wyżej pokrótce części miasta, to nie tylko obszar w granicach ulic K., P., B. i W. (stanowiący tzw. rozplanowanie przestrzenne miasta prawobrzeżnego). Odnosząc się więc do podnoszonej przez skarżących kwestii zarzucanej sprzeczności fragmentu uzasadnienia decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r. ("Teren miasta na prawym brzegu P., objętego ochroną konserwatorską, ograniczony jest ulicami: K., P., B., W.") z jej sentencją, należy sprecyzować, nieco inaczej aniżeli to uczynił Minister na stronie 4 zaskarżonej decyzji i podobnie Sąd pierwszej instancji na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż fragment ten nie jest niezgodny z rozstrzygnięciem. Stanowi on jedynie charakterystykę rozplanowania przestrzennego miasta prawobrzeżnego. Wskazano w nim na faktyczny stan objęcia ochroną konserwatorską tego terenu w momencie wydawania decyzji. Cytowany wyżej fragment uzasadnienia decyzji nie opisuje i nie precyzuje natomiast samego rozstrzygnięcia decyzji z 1956 r., a już tym bardziej nie zawęża przestrzennie ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji do tego jedynie obszaru. Kontekst i miejsce jego użycia w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że stanowi element opisu historycznego i urbanistycznego miasta prawobrzeżnego. Chybiony jest również argument skarżących, jakoby na podstawie art. 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia z 1928 r. niemożliwe było uznanie za zabytek założenia urbanistycznego miasta. Przepis art. 2 pkt 5 rozporządzenia z 1928 r. stanowił bowiem, że za zabytek można uznać w szczególności grupy budowli, wybitne pod względem estetycznym i znamienne bądź dla całych osad, miast, wsi, bądź dla ich dzielnic. Po pierwsze, wskazuje się tam na możliwość uznania za zabytek grup budowli, wybitnych pod względem estetycznym i znamienne "dla całych miast", co sugeruje możliwość uwzględnienia szerszych założeń miejskich. Ponadto, użycie sformułowania "w szczególności" wskazuje na przykładowy, a nie zamknięty, katalog obiektów (przedmiotów) mogących podlegać ochronie. Tym samym, uznanie założenia urbanistycznego miasta za zabytek było dopuszczalne w świetle obowiązujących wówczas przepisów. Prezydium (WKZ), wydając decyzję z dnia 28 lutego 1956 r., nie musiało zatem szczegółowo uzasadniać możliwości objęcia ochroną tego rodzaju zabytku, gdyż mieściło się to w ramach przywołanej podstawy prawnej. Skarżący podnosili również, że Prezydium (WKZ) miało możliwość pozyskania danych ewidencyjnych dla precyzyjnego określenia granic zabytku, powołując się na dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), dekret z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz. U. Nr 61, poz. 344), a także na przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341) dotyczące postępowania wyjaśniającego. Wskazywali, że zaniechanie w tym zakresie stanowiło rażące naruszenie prawa. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano, przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r. nie wymagały szczegółowego opisu granic w formie załącznika graficznego czy wykazu działek. Nie można więc twierdzić o braku elementu decyzji rozpatrywanego w kategoriach formalnych. Określenie granic poprzez odwołanie się do założenia urbanistycznego "miasta Kalisza" było w świetle ówczesnych standardów wystarczające. Brak bardziej szczegółowego opisu granic, przy jednoczesnym jednoznacznym wskazaniu w sentencji, że ochroną objęte jest założenie urbanistyczne miasta Kalisza (co oznacza, że chodzi o całe założenie tego miasta w jego ówczesnych granicach administracyjnych), nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie służy badaniu, czy organ niegdyś wydający decyzje mógł działać wnikliwiej lub precyzyjniej, lecz czy dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa, a przez to decyzja dotknięta jest – tkwiącą w niej – poważną wadą podpadającą pod przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu trwałej niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), należy stwierdzić, że skoro możliwe jest ustalenie granic ochrony konserwatorskiej na podstawie sentencji decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r., to nie można mówić o jej trwałej niewykonalności. Decyzja jest wykonalna, gdyż jej adresaci są w stanie ustalić, jaki obszar podlega ochronie. Skarżący powoływali się również na odpowiedzi Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego na interpelacje poselskie, z których miało wynikać, że istnieją rozbieżności interpretacyjne co do zakresu ochrony. Kwestie te, jak również ewentualna potrzeba uzyskania opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji Ministra w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to, jak już wielokrotnie podkreślano, ma charakter nadzwyczajny i ogranicza się do badania, czy pierwotna decyzja (w tym przypadku decyzja Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r.) dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ewentualne późniejsze wątpliwości interpretacyjne, czy postulaty doprecyzowania granic założenia urbanistycznego w inny sposób nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji z 1956 r. Podnoszony przez skarżących fakt późniejszego wpisania do rejestru zabytków "Alei Wolności - układ urbanistyczny i zespół budowlany, k. XVIII-XX" w 1981 r. również nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r. w kontekście postępowania nieważnościowego. Kwestia ewentualnego podwójnego wpisu tego samego obiektu do rejestru zabytków, o ile można mówić tu o tożsamości przedmiotu i zakresu ochrony, jest zagadnieniem odrębnym i nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji obejmującej szerszy obszar. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na przekonaniu o braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Ministra w postępowaniu nieważnościowym są chybione ze względu na specyfikę tego trybu. Analiza decyzji Prezydium (WKZ) z dnia 28 lutego 1956 r. prowadzi do wniosku, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 3 rozporządzenia z 1928 r., ani nie jest trwale niewykonalna. Granice ochrony konserwatorskiej, obejmujące założenie urbanistyczne miasta Kalisza w jego ówczesnych granicach administracyjnych, są możliwe do ustalenia na podstawie sentencji tej decyzji, wspartej jej uzasadnieniem. Brak załącznika graficznego, czy szczegółowego opisu granic przy pomocy ulic lub nieruchomości nie stanowił w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji Ministra, oddalając skargę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) – z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38.