II OSK 21/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1513/24 w sprawie ze skargi B. W., J. W., R. W. oraz M. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. W., J. W., R. W, oraz M. W. solidarnie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/24, po rozpoznaniu skargi B. W., J. W., R. W. oraz M. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r., nr LVI/1705/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego – w punkcie I. stwierdził nieważność § 3 pkt 3 ppkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]; w punkcie II. stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wytycza orientacyjny przebieg ogólnodostępnego ciągu pieszego na terenie oznaczonym symbolem D81 U-HA przez działkę nr [...] z obrębu [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji B. W., J. W., M. W., R. W. - dalej: ,,skarżący" wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 122, poz.3577) - dalej "uchwała", "plan miejscowy". Skarżący w skardze podnieśli zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa, tj.: - art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonego planu; - § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 2 Konstytucji RP poprzez niedookreśloność i wieloznaczność pojęcia: "ogólnodostępnego ciągu pieszego" w planie Służewca Wschodniego oraz brak spójności części graficznej planu w zakresie dot. regulacji ciągów pieszych, uniemożliwiające ścisłą i jednoznaczną wykładnię ustaleń planistycznych dot. nieruchomości Skarżących; - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy w zw. z art. 140 K.c., art. 64 ust. 3 oraz art. 31 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności w sposób urągający konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności i z przekroczeniem władztwa planistycznego; - art. 2 Konstytucji RP, art. 140 K.c., art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez niedookreślenie dokładnego przebiegu: "ogólnodostępnego ciągu pieszego" na działce Skarżących, a tym samym nieostre określenie granic prawa własności ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu, istota sporu dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu w zaskarżonej części. Zdaniem Sądu meriti, zarzuty skargi koncentrują się wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, nieprawidłowości sformułowania - w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji – oznaczenia: "ogólnodostępny ciąg pieszy" i wskazania na rysunku planu wyłącznie orientacyjnym oznaczeniem. W związku z powyższym jego orientacyjny przebieg nie został ujęty co do parametrów w części tekstowej planu miejscowego. Z analizy § 53 planu wynika, że nie ma w nim żadnych ustaleń, co do przeznaczenia: "ogólnodostępnych ciągów pieszych". Są tam wymienione wyłącznie tereny "publicznych ciągów pieszych" oznaczonych symbolem KP, (dla ogólnodostępnych ciągów pieszych w legendzie rysunku planu przyjęto zupełnie inne oznaczenie graficzne, w postaci małych kwadratów, bez zastosowania oznaczenia literowego). Jest to pozostawienie w sferze domniemań zakresu faktycznie ustanowionych: "ogólnodostępnym ciągiem pieszym", umiejscowionym w części graficznej planu miejscowego ograniczeń w korzystaniu z praw do nieruchomości objętych takich ciągiem pieszym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżący słusznie zatem wywiedli, że sposób uregulowania w planie "ogólnodostępnego ciągu pieszego", nie spełnia zasad poprawnej legislacji, która ma umocowanie w art. 2 Konstytucji RP. Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z akt planistycznych, ani też ze stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę nie wynika, aby Rada w toku procedury uchwalania planu rozważała, w jakim zakresie ograniczenie prawa własności skarżącej jest niezbędne dla realizacji przedmiotowego ciągu pieszego. Wskazanie przez organ, że uzasadnieniem dla ogólnodostępnego ciągu pieszego może być potrzeba wyznaczenia połączenia terenu D152 ZP (Skwer Osiedlowy) z terenem D81 U-HA, z uwagi na to, że budynek położony przy ul. [...] ma ponad 300 m długości i ułatwi to komunikację dla jego mieszkańców, może stanowić uzasadnienie przeznaczenia tego terenu na cel ogólnodostępny, lecz każdorazowo przeznaczenie na cel publiczny wymaga jasnego określenia jego przebiegu, a nie jedynie wskazania na rysunku planu orientacyjnie. Takie określenie lokalizacji ciągu pieszego nie może mieć miejsca w sytuacji przeznaczenia go na cel ogólnodostępny. Określenie części działki na cel publiczny powinno mieć konkretnie oznaczenie. Analiza przyjętych w planie rozwiązań wskazuje, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że Rada przekroczyła władztwo planistyczne, ustalając na terenie działki skarżących lokalizację ogólnodostępnego ciągu pieszego zgodnie z przebiegiem jedynie orientacyjnie wskazanym na rysunku planu. Przepis nakazujący realizację ogólnodostępnego ciągu pieszego przez nieruchomość skarżących w istocie stanowiłby, bez zachowania jakichkolwiek procedur i gwarancji uzyskania słusznego odszkodowania, faktyczne wywłaszczenie z części prawa własności bez jasnego określenia granic owego wywłaszczenia. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024, poz. 935, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały w zakresie jej unormowań, o których mowa w pkt I sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono: I. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, w tym polegających na pominięciu wyjaśnień Wnoszącego skargę kasacyjną znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały oddalenie skargi, w szczególności, wskazujących, że określona dla terenów oznaczonych symbolem D81 U-HA zasada kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalająca lokalizację ogólnodostępnego ciągu pieszego umożliwia realizację zabudowy zgodnie z przeznaczeniem ww. terenów, zabudowy usługowej zgodnie z przepisami planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie; • art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie, czy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, wyjaśnień wnoszącego skargę kasacyjną oraz akt planistycznych, w szczególności odnoszących się do możliwości realizacji na terenach oznaczonych symbolem D81 U-HA obiektów budowlanych zgodnie przeznaczeniem ww. terenów i zasadą kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz zasadności lokalizowania ciągu pieszego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie; • art. 147 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonego planu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej kontroli zaskarżonej uchwały, w szczególności błędne uznanie, że ustalenia planu nie zostały przeanalizowane i stanowią w istocie faktyczne i nieuzasadnione wywłaszczenie, podczas gdy do takiej sytuacji nie doszło, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia nieważności wskazanych unormowań planu miejscowego, podczas gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie; • art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych okoliczności podnoszonych przez wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie, co utrudnia kontrolę instancyjną i poznanie wszystkich motywów, jakimi kierował się Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt 1 zaskarżonego wyroku; • art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez orzekanie, a w jego następstwie sformułowanie uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji na podstawie twierdzeń tylko jednej ze stron, bez ich weryfikacji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a także bez ustosunkowania się do argumentów i wyjaśnień wnoszącego skargę kasacyjną, w szczególności zawartych w odpowiedzi na skargę zwykłą, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie; • art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm.) - dalej: "K.P.C.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegające na braku wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku; • art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt 1 zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie. II. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: • art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że ustalenia planu dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem D81 U-HA w postaci ustalenia lokalizacji ogólnodostępnego ciągu pieszego, którego orientacyjny przebieg wskazano na rysunku planu, nie pozwalają precyzyjnie ustalić przebiegu tego ciągu pieszego, a przez to nadmiernie ograniczają możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do strony przeciwnej oraz wpływają na treść i sposób wykonywania przez nią prawa własności, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku; • art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 UPZP oraz § 4 pkt 1, 2b i 6 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, polegającą na uznaniu, że przepisy planu ustalające ciąg pieszy (przejście piesze) na terenie D81 U-HA pozostają sprzeczne z przepisami szczególnymi ustalającymi zasadę kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co doprowadziło do błędnego uznania, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, podczas gdy ustalenia uchwały dla tego terenu zapewniają mieszkańcom dojście do ulicy nie uniemożliwiając zabudowy działki skarżących zgodnie z planem, w konsekwencji czego doszło do błędnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku; • art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi nadmierną ingerencję w prawa skarżących, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały; • art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na pominięciu ww. przepisów z których wynika, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza ochroną prawa własności, pod ochroną pozostają również inne wartości, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, a w konsekwencji nieuwzględnienie ich w toku sprawy i uznanie skargi za uzasadnioną; Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; - zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. - rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W., J. W., R. W. oraz M. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesioną skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy Rada, przyjmując rozwiązania planistyczne zakwestionowane w punkcie I i II zaskarżonego wyroku, nie nadużyła władztwa planistycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie Rady, że do tego rodzaju naruszenia prawa w związku przyjęciem zaskarżonej uchwały nie doszło. Trzeba zgodzić się ze skarżącą Radą, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 147 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § P.p.s.a. Pominął bowiem szereg okoliczności przedstawionych w niniejszej sprawie przez Radę m.st. Warszawy przy ocenie czy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu. postępowanie sądowe w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, w tym także skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma szczególny charakter. Niezależnie bowiem od tego, że stanowisko Gminy jest wyrażone w samej uchwale planistycznej, a także w materiałach planistycznych, dopiero w trakcie postępowania sądowego, odmiennie niż w sprawach skarg na akty indywidualne kończące postępowanie administracyjne, następuje odniesienie się do konkretnych zarzutów podmiotów kwestionujących ustalenia przyjęte w planie. W związku z tym argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, odnosząca się do zarzutów skargi, może być traktowana jak uzupełnienie argumentacji wynikającej z dokumentów zebranych w aktach planistycznych, w zakresie uzasadnienia przyjętych rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2134/22, LEX nr 3852893). Nie można wykluczyć uzupełnienia argumentacji uzasadniającej ustalenia uchwały planistycznej w trakcie postepowania sądowego, a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W postępowaniu sądowym przeprowadzonym w niniejszej sprawie, opartym na aktach planistycznych, organ w odpowiedzi na skargę wskazywał, że przedmiotowy ogólnodostępny ciąg pieszy został wyznaczony w sposób przemyślany, a głównym celem jego wyznaczenia jest połączenie terenu D152 ZP (Skwer Osiedlowy) z terenem D81 U-HA. Dzięki przejściom bramowym w budynku przy ul. [...] istnieje możliwość dogodnego połączenia przyszłej zabudowy usługowej zrealizowanej w terenie D81 U-HA z terenami zieleni osiedlowej D152 ZP. Należy podkreślić, że budynek położony przy ul. [...] ma ponad 300 m długości. Na podstawie ustaleń planu miejscowego, wzdłuż ulicy [...] może powstać nowa zabudowa usługowa. W zamierzeniu organu planistycznego wskazany ciąg pieszy ma umożliwić poprawną i wygodną komunikację pieszą, która ma służyć zarówno mieszkańcom terenów zainwestowanych, jak również nowym przyszłym użytkownikom terenu. Działka skarżących, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na terenie usług handlu, biur i administracji oznaczonym symbolem D 81 U-HA. Budynek wielorodzinny położony w sąsiedztwie działki skarżących przy ul. [...] ma łącznie 3 przejścia bramowe, i przez każde z nich w planie zostały wyznaczone ciągi piesze. Poza tym, że zapewniają krótsze i wygodne dojście z do sąsiednich terenów D80 U-Ha i D81 U-HA na teren D125, to również należy tu uwzględnić zasady projektowania urbanistycznego. Trzeba mieć na uwadze, że istniejąca zabudowa warunkuje zagospodarowanie otoczenia. Budynek wielorodzinny sąsiadujący z działką skarżących jest specyficzny z uwagi na swoją długość ok. 300 m. Determinuje on zatem wyznaczenie ciągów komunikacyjnych. Uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, Rada uwzględniła istniejące przejścia i zaplanowała komunikację pieszą na sąsiednich działkach w sposób racjonalny i spójny. Sąd Wojewódzki nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia, dlaczego nie uwzględnił stanowiska organu. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny przedstawił argumentację wskazującą na konieczność zapewnienia przejścia dla mieszkańców osiedla przez nieruchomość skarżących, zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały. Wskazał również dlaczego przebieg ciągu pieszego ustalono w sposób orientacyjny, jako ogólnodostępny, a nie publiczny. Sąd w uzasadnieniu skupił się natomiast na celu publicznym, pomijając stanowisko organu wskazujące na ogólnodostępny charakter ciągu pieszego. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy i oceny argumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę, skutkuje niewłaściwą oceną stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego w szczególności stanowiska Rady m.st. Warszawy, które uzasadniały oddalenie skargi. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale też do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233 § 1 K.p.c. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p. gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek uwzględniać prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni, ale w równym stopniu ma też uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., stanowi akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie Rady, że kwestionowane ustalenia planu i przeznaczenie terenu pod ogólnodostępne ciągi piesze nie miało charakteru dowolnego. Nie sposób zatem w przedmiotowej sprawie mówić o niedopuszczalnym ograniczeniu prawa własności w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku proporcje między interesem publicznym a prywatnym zostały wyważone prawidłowo. Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia planu w postaci przejścia pieszego o przebiegu orientacyjnie wskazanym na rysunku planu, nie pozwalają faktycznie na zidentyfikowanie dokładnego przebiegu tego przejścia, a przez to nadmiernie ograniczają możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżących oraz wpływają na treść i sposób wykonywania przez nich prawa własności. Jak podniesiono wyżej koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). W przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że ustalając dla terenów 7.20 MW oraz 7.21 MW zasadę lokalizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej, Rada m.st. Warszawy nadmiernie ograniczyła możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących wpływając na sposób wykonywania przez nich prawa własności, skoro wywiązała się z obowiązku spoczywającego na niej zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. Nie można zgodzić się również z Sądem pierwszej instancji, że przebieg przejścia nie jest uzasadniony. Z materiału aktowego wynika, że na wprost działki skarżących znajduje się przejście-prześwit pod istniejącym budynkiem wielorodzinnym o znacznej długości. Jest to fakt bezsporny i niezmienny w dłuższej perspektywie z uwagi na trwały sposób zagospodarowania otoczenia działki skarżących. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan w odniesieniu do kwestionowanych ogólnodostępnych przejść, działki w tym obszarze znajdowały się we własności Miasta. Skarżący stali się właścicielami nieruchomości objętych ustaleniami planistycznymi z 2009 r., dopiero w 2023 r. Należy podkreślić, że ustalenia planu nie miały na celu wywłaszczenia, a jedynie zachowanie możliwości przejścia pieszego, jak to jest na sąsiednim terenie, gdzie znajdują się budynki wielorodzinne, z którego to terenu skarżący również może korzystać bez przeszkód (przejścia, alejki, zieleń). W ten sposób wyważono prawidłowo i proporcjonalnie interesy właścicieli terenów sąsiadujących w tym skarżących, nie ograniczając nadmiernie ich prawa własności. Wszystko razem tworzy harmonijną i funkcjonalną zabudowę typu osiedle otwarte. Z uwagi na powyższe uwarunkowania terenowe wynikające z sąsiedztwa zabudowy wielorodzinnej i chęć kształtowania zabudowy w sposób zgodny z zasadami ładu przestrzennego, a także uwzględniając walory ekonomiczne, należy stwierdzić, że Rada prawidłowo zastosowała zasadę proporcjonalności i należycie wyważyła interes prywatny i publiczny, a tym samym nie przekroczyła władztwa planistycznego. Tym samym ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji pomijające uwarunkowania terenowe wynikające z sąsiedztwa zabudowy wielorodzinnej - specyficznie ukształtowanej i chęć kształtowania zabudowy w sposób zgodny z zasadami ładu przestrzennego, godzą w istotę planowania przestrzennego i władztwa planistycznego gminy. Zatem nie można przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że przepisy dotyczące lokalizacji ciągu - przejścia pieszego, pozostają sprzeczne z przepisami szczególnymi ustalającymi zasadę kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie błędnie orzekł, że powinno tu dojść do wywłaszczenia. Nie taka była intencja unormowań planu, który zakładał otwartość komunikacji pieszej na tym terenie - prawo przechodu na rzecz osób trzecich. Postanowienia uchwały umożliwiają prawidłową komunikację pieszą budynków i całego osiedla, z jednoczesnym zachowaniem zasad ładu przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W szczególności § 4 pkt 2 rozporządzenia precyzuje, że ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Ustalenia ogólne i szczegółowe planu w zakresie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów D80 U-HA i D81 U-HA stanowią nierozerwalną całość i wykładane łącznie umożliwiają wykonanie planu przez jednoznaczne określenie wszystkich wskaźników i parametrów zabudowy wielorodzinnej w formie zespołu budynków lub osiedla. Podkreślenia wymaga, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza ochroną prawa własności, pod ochroną pozostają również inne wartości, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, co jednoznacznie wynika z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne (w tym komunikacyjne), ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych. Jak wskazano wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu. Jednakże fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, LEX nr 2490173). Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Gmina ma obowiązek realizować roszczenie wskazane przez uprawnionego. Powyższe świadczy o tym, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzanego planu, jak też nie uchybiono zasadzie władztwa planistycznego. Tym samym Sąd niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając nieważność części postanowień uchwały Rady Miasta. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę B. W., J. W., R. W. oraz M. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r., nr LVI/1705/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.