II OSK 2111/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2944/23 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2944/23, oddalił skargę R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce - dalej: "PINB", decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. nakazał B. i R. K. wykonanie rozbiórki parkingu samochodów osobowych wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane przez organ podczas kontroli, w trakcie której stwierdzono, że na przedmiotowej działce, której użytkownikami wieczystymi są B. i R. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, wybudowany został parking niestrzeżony z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Stwierdzono, że parking jest ogrodzony ogrodzeniem systemowym na słupkach metalowych o wysokości ok. 1,83 m, z wjazdem od strony drogi wewnętrznej zamykanym szlabanem podnoszonym o szerokości przejazdu około 5 m. Od strony południowej zlokalizowanych jest 13 miejsc postojowych oznaczonych numerami od 1 do 13 napisanymi na podłożu. Od strony północnej zlokalizowanych jest 13 miejsc postojowych, w tym skrajne zachodnie miejsce nie jest oznaczone numerem, a następnie miejsca są oznaczone numerami 14 do 25. Wymiary każdego ze stanowisk postojowych wynoszą około 2,50 x 5,80 m. Pomiędzy miejscami postojowymi znajduje się wewnętrzny pas przejazdowy o szerokości około 5 m wykonany z kostki brukowej pełnej. Grunt na miejscach postojowych utwardzony jest poprzez ułożenie płyt betonowych ażurowych, a tylko w niewielkiej części stanowiska postojowe wyłożone są kostką brukową pełną na szerokości około 90 cm. Stanowiska postojowe zlokalizowane są w odległości około 1,05 m od ogrodzenia działki od strony południowej, około 0,85 do 1,30 m od ogrodzenia strony zachodniej, około 2,30 do 2,60 m od ogrodzenia od strony północnej oraz bezpośrednio przy ogrodzeniu działki od strony wschodniej. Od strony północnej odległość miejsc postojowych od ogrodzenia szkoły podstawowej wynosi ok. 4,13 m. R. K. oświadczył do protokołu, że nie posiada żadnych zgód i pozwoleń wymaganych prawem, ponieważ parking zrealizowany jest przez trzy podmioty i każdy z nich dysponuje ośmioma miejscami, a jeden - dziewięcioma miejscami. Jak wyjaśnił, miejsca od 1 do 8 należą do spółki X sp. z o.o. sp komandytowa, miejsca od 9-16 do spółki Y Sp. z o.o. sp komandytowa, zaś miejsca 17-25 do Z R. K. działalność gospodarcza. Postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) - dalej: "p.b.", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, informując właścicieli działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. W związku z tym, że wniosek o legalizację nie został złożony, PINB na podstawie art. 49e pkt 1 p.b., decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. nakazał właścicielom działki – B. i R. K. wykonanie rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od decyzji tej żadna ze stron nie złożyła odwołania. B. i R. K. wystąpili do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - dalej: "ŚWINB" o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z dnia 12 lipca 2021 r. podnosząc, że jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zdaniem wnioskodawców, obowiązkiem rozbiórki mogli zostać obciążeni tylko inwestorzy parkingu, czyli: X Sp. z o.o. Sp. Komandytowa, Y Sp. z o.o. Sp. Komandytowa oraz Z. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. ŚWINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 12 lipca 2021 r. o nakazie rozbiórki. Z decyzją organu wojewódzkiego nie zgodził się R. K. wnosząc od niej w ustawowym terminie odwołanie. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania GINB wydał zaskarżoną decyzję z dnia 3 października 2023 r. utrzymującą decyzję ŚWINB w mocy. GINB stwierdził przede wszystkim, że decyzja PINB z dnia 12 lipca 2021 r. nie jest obarczona wadą nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K., zaskarżając ją w całości. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, kwestionowana decyzja PINB, kontrolowana w postępowaniu nadzorczym w którym wydano objęte skargą decyzje ŚWINB i GINB, została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 p.b., w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie legalizacji parkingu samochodów osobowych wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało wydaniem na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3-5 p.b. adresowanego do B. i R. K. postanowienia z dnia 23 marca 2021 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego parkingu, które, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zostało jego adresatom skutecznie doręczone i na które strony nie wniosły zażalenia. Zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, organy uzasadniły realizacją obiektu – parkingu dla samochodów osobowych powyżej 10 miejsc postojowych - w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność, że skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę jest niesporna w sprawie. Wydanie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. było zaś konsekwencją niezłożenia przez adresatów postanowienia z dnia 23 marca 2021 r. wniosku o legalizację obiektu – co również jest niesporne. Zdaniem Sądu meriti, rację mają organy obu instancji twierdząc, że decyzja PINB z dnia 12 lipca 2021 r. o rozbiórce nie jest obarczona żadna wadą kwalifikowaną, wskazaną w przepisach art. 156 § 1 K.p.a. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że na gruncie tej sprawy zadaniem organów nie była "zwykła" weryfikacja prawna charakteru obiektu będącego przedmiotem postępowania, lecz organy nadzoru zobowiązane były ocenić w odniesieniu do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy PINB, czy nie narusza rażąco art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z 28 p.b. uznanie przez PINB, że obiekt istniejący na działce nr [...] był skutkiem wykonania robót budowlanych na realizację których przepisy prawa wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. Z powyższym wiąże się konieczność analizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jedynie przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc wyłącznie pod kątem tego, czy kwalifikacja prawna obiektu przyjęta w postępowaniu zwykłym nie została ustalona z rażącym, a więc oczywistym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający skargę podniósł, że decyzje wydawane na podstawie przepisów art. 48, 50a lub 51 p.b. powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (zob. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 52 i powołane tam przykłady z orzecznictwa). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy trafnie zaakcentował okoliczności istotne z perspektywy przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 52 p.b., a więc fakt, że adresaci decyzji rozbiórkowej – B. i R. K. - są użytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz że proces inwestycyjny odbywał się za ich zgodą, czego dowodzą znajdujące się w aktach sprawy ich oświadczenia o udzieleniu zgód na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W nawiązaniu do argumentacji skargi, w ramach której skarżący podnosi, że w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. w pierwszej kolejności na inwestorów z uwagi na to, że B. i R. K. wyrazili zgodę na dysponowanie przez Spółki nieruchomością na cele budowlane Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa zgoda (zgody) miała ścisły związek z dokonanymi zgłoszeniami, (które następnie zostały wycofane) i została wyrażona wyłącznie na potrzeby "zorganizowania miejsc postojowych i ich użytkowania". Nie upoważniła ona do dysponowania nieruchomością w inny sposób. Powyższa okoliczność także świadczy o braku wady decyzji rozbiórkowej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro decyzja ta została niewadliwie skierowana do B. i R. K., jako podmiotów posiadających w dacie wydawania tego rozstrzygnięcia prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w dalszej części skargi kasacyjnej: WSA w Warszawie) skargi R. K., w sytuacji gdy decyzja GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., w zw. z art. 52 ust. 1 p.b. - poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez PINB dla m. Kielce z dnia 12 lipca 2021 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie, tj. użytkowników wieczystych działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach - tj. R. K. oraz B. K., a powinna być skierowana do inwestorów: X Sp. z o.o. Sp. k., Y Sp. z o.o. Sp. k. oraz Z R. K. - co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji ŚWINB w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2023 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m. Kielce z dnia 12 lipca 2021 r., które to błędne stanowisko podzielił również WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów doprowadziłaby WSA w Warszawie do wniosku, iż decyzja rozbiórkowa została obarczona wadami, które prowadzą do stwierdzenia jej nieważności; b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi R. K., w sytuacji gdy decyzja GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 p.b. - poprzez uznanie przez GINB w Warszawie, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego skierował decyzję nakazującą rozbiórkę do jednego z podmiotów wskazanych w art. 52 ust. 1 p.b., to nie można twierdzić, aby decyzja w tym zakresie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, podczas gdy przedmiotowa decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie, tj. użytkowników wieczystych działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach – R. K. oraz B. K., a powinna być kierowana do inwestorów: X Sp. z o.o. Sp. k., Y Sp. z o.o. Sp. k. oraz Z R. K. - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi na decyzję GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję ŚWINB w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2023 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m. Kielce z dnia 12 lipca 2021 r.; c) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi R. K., w sytuacji gdy decyzja GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 p.b. - poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez PINB dla m. Kielce z dnia 12 lipca 2021 r., znak: [...], podczas gdy przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 52 ust. 1 p.b., z którego wynika, iż obowiązek rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych powinien zostać nałożony na stronę niniejszego postępowania tj. na inwestora: X Sp. z o.o. Sp. k., Y Sp. z o.o. Sp. k. oraz Z R. K., nie zaś użytkowników wieczystych działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach – R. K. oraz B. K. - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi na decyzję GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję ŚWINB w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2023 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m. Kielce z dnia 12 lipca 2021 r.; d) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi R. K., w sytuacji gdy decyzja GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez PINB dla Miasta Kielce z dnia 12 lipca 2021 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b., z uwagi na uznanie, że miejsca postojowe wybudowane przez inwestorów: X Sp. z o.o. Sp. k., Y Sp. z o.o. Sp. k. oraz Z R. K., stanowią w rzeczywistości jeden obiekt budowlany, nie zaś trzy odrębne obiekty budowlane, do których zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie ma konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani też dokonywania zgłoszenia - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi na decyzję GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., utrzymującą w mocy decyzji ŚWINB w Kielcach z dnia 04 sierpnia 2023 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta Kielce z dnia 12 lipca 2021 r.; e) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi R. K., w sytuacji gdy decyzja GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 p.b. poprzez niezauważenie przez WSA w Warszawie, że dowolność w kształtowaniu kręgu podmiotów obowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych w konsekwencji doprowadziła do przekształcenia rozmiaru samego obowiązku, bowiem zamiast inwestorów obciążonych obowiązkiem rozbiórki odrębnie dla poszczególnych zbiorów miejsc postojowych obowiązkiem tym zostali obciążeni użytkownicy wieczyści działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Kielcach - tj. B. K. i R. K. – w całościowym zakresie obejmującym łącznie wszystkie trzy grupy miejsc postojowych; f) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi R. K., w sytuacji gdy decyzja GINB w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 158 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez PINB dla m. Kielce z dnia 12 lipca 2021 r. w sytuacji gdy decyzja ta jest dotknięta wadami kwalifikowanymi powodującymi jej nieważność, opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 oraz w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., które to naruszenia wspólnie i każde z osobna uzasadniają uchylenie skarżonego wyroku oraz jego zmianę ze względu na możliwość ich istotnego wpływu na wynik sprawy (naruszenie przepisów postępowania), przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie nałożenie obowiązku rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Kielcach na użytkowników wieczystych tejże nieruchomości, podczas gdy z treści przepisu art. 52 ust. 1 p.b. wynika wprost, iż obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora, natomiast dopiero gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego nie zaś jak wskazał Organ na użytkowników wieczystych, b) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię, i przyjęcie, że obowiązek rozbiórki może być nałożony na jeden z podmiotów określonych w tym przepisie bez uwzględniania kolejności i wynikającego z niej pierwszeństwa inwestorów przed właścicielami oraz zarządcami nieruchomości, podczas gdy z treści przepisu art. 52 ust. 1 p.b. wynika wprost iż obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora, natomiast dopiero gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, zatem treść przepisu wyraźnie wskazuje kolejność podmiotów na które należy nałożyć obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, której to kolejności Organ nie mógł w sposób dowolny zmieniać twierdząc, iż jeżeli obowiązek winien zostać nałożony na inwestora ale Organ nałożył go na właściciela obiektu budowlanego (pomijając, iż Państwo K. są w rzeczywistości użytkownikami wieczystymi przedmiotowych nieruchomości), to przepis ten został zastosowany prawidłowo, które to naruszenia wspólnie i każde z osobna uzasadniają uchylenie skarżonego wyroku oraz jego zmianę ze względu na istotny ich wpływ na wynik sprawy (naruszenie przepisów prawa materialnego), przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy, rozpoznanie skargi poprzez uchylenie skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Świętokrzyskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2023 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia 12 lipca 2021 r., nakazującej właścicielom działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Kielcach – B. K. i R. K. wykonanie rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego na tej działce bez wymaganego pozwolenia na budowę. - względnie z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd nie podzielił opinii o dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, wówczas na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie. - na podstawie art. 135 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o rozważenie przez Sąd uchylenia zarówno decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., jak i decyzji Świętokrzyskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2023 r., - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje - rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy prawidłowo odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 12 lipca 2021 r., którą to decyzją nakazano B. i R. K. wykonanie rozbiórki parkingu samochodów osobowych wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo, że nie byli oni inwestorami parkingu, a jedynie użytkownikami wieczystymi działki, na której ten parking się znajduje. W tym miejscu przypomnieć zatem należy, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była ocena możliwości zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w ramach badania podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki z skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w świetle wykładni art. 52 p.b. Przepis art. 52 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji PINB) stanowi bowiem, że: - obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1); - koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2). Powyższy przepis wskazuje zatem wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konstrukcja tego przepisu pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie nie inwestor, ale również właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Oczywiście, jak wynika wprost z cytowanego przepisu, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 u.p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2622/15, LEX nr 2381114; postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 628/15, LEX nr 1810110). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do właściciela nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Należy mieć bowiem na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy zatem uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 350/06, LEX nr 291195). Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, np. decyzję skierowano do pełnomocnika strony. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej. Uwzględniając natomiast okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zarówno skarżący kasacyjnie, jak i jego żona są użytkownikami wieczystymi działki nr [...], a proces inwestycyjny odbywał się za ich zgodą, czego dowodzą znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia o udzieleniu zgód na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez Spółki będące inwestorami parkingu oraz firmę samego skarżącego kasacyjnie pod nazwą Z R. K., która również była inwestorem. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w materiale aktowym sprawy znajduje się adresowane do PINB pismo R. K. oraz B. K. z dnia 13 sierpnia 2021 r. zawierające oświadczenie, że ww. nie będą odwoływać się od decyzji rozbiórkowej oraz informujące organ, że rozbiórka parkingu została dokonana, (co jednakże, jak wynika z akt sprawy, zostało przez organ zakwestionowane w toku przeprowadzonej następczo kontroli). Należy zatem uznać, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w przepisie art. 52 ust. 1 p.b. podmiotów jest posiadanie takiego tytułu prawnego, który umożliwia wykonanie decyzji. Innymi słowy, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przepis art. 52 p.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 300/19, LEX nr 3328401). W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestia adresata przedmiotowego nakazu rozbiórki została przez organ odwoławczy szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wraz z analizą uprawnień skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do terenu inwestycji i ich analizą w kontekście art. 52 p.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a skarżący kasacyjnie jest zobowiązany do wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie może również budzić wątpliwości, że charakter spornego obiektu, tj. parkingu samochodowego, sprzeciwia się dopuszczalności uznawania go za grupę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b.) i tym samym nie wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani też dokonywania zgłoszenia. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji na przedmiotowej działce zlokalizowany został ogrodzony ogrodzeniem systemowym na słupkach metalowych o wysokości ok. 1,83 m parking dla samochodów osobowych liczący więcej niż 10 miejsc postojowych, posiadający wjazd od strony drogi wewnętrznej zamykany szlabanem podnoszonym o szerokości przejazdu około 5 m. Pomiędzy miejscami postojowymi stwierdzono istnienie wewnętrznego pasa przejazdowego o szerokości około 5 m wykonanego z kostki brukowej pełnej. Grunt na miejscach postojowych został utwardzony płytami betonowymi ażurowymi, a w niewielkiej części – kostką brukową pełną. Nadto na ogrodzeniu przedmiotowego parkingu umieszczono tablicę informacją "Parking płatny niestrzeżony dla posiadaczy abonamentu", jego cennik i informację o funkcjonowaniu parkingu 24h/dobę. Tym samym przyjęcie, że budowa parkingu, na który składa się łącznie ponad 10 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, zrealizowana równocześnie (co wynika z akt sprawy – por. terminy dokonanych zgłoszeń o zakończeniu budowy) przez 3 inwestorów nie wymaga pozwolenia na budowę prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę co do miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Należy zatem uznać, że wyżej opisany, ogrodzony teren stanowi w rzeczywistości jeden obiekt budowlany, nie zaś trzy odrębne obiekty budowlane, jak wskazano w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze podane, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.