II OSK 2116/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 118/24 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie nr 1008/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r., znak WOB.7722.75.2023.KJAS w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 118/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...], znak: [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "u.p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") wstrzymał inwestorowi D. sp. z o.o. (dalej: "inwestor") prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na dz. nr [...], [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym nr [...] - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 23 lutego 2023 r. M. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa strony, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, strona nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Skarżący podniósł brak znajomości procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a także brak znajomości akt sprawy. Wobec czego dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika strona powzięła informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., odmówił M. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że ww. postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone M. P. w dniu 25 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 1 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożono osobiście w dniu 23 lutego 2023 r. W ocenie MWINB podniesione przez skarżącego okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiło przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć. MWINB poddał także w wątpliwość fakt złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny w uchybieniu terminu, wskazując, że w skarżonym postanowieniu strona została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. M. P. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał treść art. 58 k.p.a. oraz bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego żaden ze wskazanych przez skarżącego powodów uchybienia terminu nie spełnia przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Nadto Sąd wskazał, że postanowienie organu I instancji doręczono skarżącemu w dniu 25 stycznia 2023 r., w postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Skarżący twierdził, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Sąd wskazał, że nie dysponuje aktami sprawy dotyczącymi wszystkich toczących się postępowań, ale z tych które zostały sądowi przedstawione wynika, że postępowania te dotyczą piętnastu różnych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma wpływu na stopień skomplikowania sprawy. Wojewódzki Sąd zgodził się z organem II instancji, że złożenie odwołania czy zażalenia w postępowaniu administracyjnym nie jest sformalizowane i w związku z tym nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze tj. zażalenie czy odwołanie mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez stronę skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów w zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie MWINB w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jego podstawę prawną stanowił art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest zatem uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej - dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. (por.m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także - szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika - że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczano, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu, oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). W tym miejscu wskazać należy, że okoliczności dotyczące postępowania administracyjnego ustalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zostały zakwestionowane przez skarżącego. W szczególności to, że skarżącemu doręczono postanowienie organu I Instancji w dniu 25 stycznia 2023 r., a w postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. M. P. twierdził, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Z akt, które zostały przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wynika, że postępowania te dotyczą piętnastu różnych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma wpływu na stopień skomplikowania sprawy. Nadto podkreślić należy, że wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty. Strona nie podała też, ani tym bardziej nie uprawdopodobniła aby zaistniały inne niedające się usunąć przeszkody do terminowego wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym, stwierdzić należało, że zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ wskazanych przepisów, a stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia został ustalony w oparciu o prawidłową i adekwatną do zagadnienia ocenę dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie można także przyjąć, że Sąd pierwszej instancji winien odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. Dla porządku Sąd stwierdza również, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzuty skargi kasacyjnej odnosi do decyzji, gdy tymczasem przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.