II OSK 2180/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2699/22 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2022 r. znak DOA.7110.78.2022.KBA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania T. M. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 25 października 2022 r., znak: DOA.7110.78.2022.KBA, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 23 lutego 2022 r., znak: AP-2.7840.182-9.2021.DG(PZ), wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 marca 2018 r., Nr 107/2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego z mieszkaniem dla właściciela, przebudowę budynku warsztatowo-magazynowego, budowę wiat z budynkiem technicznym myjni samochodowej wraz z urządzeniami budowlanymi przy ulicy [...] – działka nr [...] obręb [...] w [...] (obecnie działka nr [...]). Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie występował oczywisty brak interesu prawnego skarżącego, dlatego wymagane było wszczęcie postępowania i dokonanie ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącego w domaganiu się stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", jako przepisu szczególnego względem art. 28 K.p.a. Wymagało to ustalenia czy nieruchomość należąca do skarżącego (sąsiednia działka nr [...]) zaliczana jest do obszaru odziaływania przedmiotowej inwestycji, co wymagało wykazania, że inwestycja ta powoduje ograniczenia w zabudowie działki należącej do skarżącego. Sąd wskazał, że ograniczenia w zabudowie należy wiązać wyłącznie z brakiem możliwości budowy nowego obiektu budowlanego, rozbudowy już istniejącego, czy prowadzenia innych robót budowlanych z uwagi na przepisy, zwłaszcza techniczno-budowlane, jak i przepisy szczególne. W konsekwencji pozostałe przypadki ograniczenia zagospodarowania terenu, w tym hałas, czy emisje substancji chemicznych, pyłów, gazów nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym Prawa budowlanego. Organy wprawdzie mają obowiązek respektować odrębne regulacje prawne, jeżeli mają one wpływ na kwestie budowlane, ale tylko w określonych prawnie sytuacjach. W świetle obecnej treści art. 3 pkt 20 P.b. nie ma zatem znaczenia to, czy inwestycja będzie źródłem emisji hałasu, czy substancji chemicznych, jeżeli mieszczą się one w określonych przez ustawodawcę normach. Następnie Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja w zakresie przewidzianych nią obiektów budowlanych w odniesieniu do granic z działkami sąsiednimi nie narusza norm odległościowych, a także w stosunku do norm dotyczących zacieniania, nasłonecznienia i przeciwpożarowych, o jakich mowa w §§ 12, 13, 19, 36, 60 ust. 1, 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Ponadto, w dniach 8 czerwca i 6 lipca 2021 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "WIOŚ", w Szczecinie przeprowadził badania, z których wynika, że podczas normalnej pracy myjnia nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które dla terenów mieszkaniowo-usługowych oraz dla terenów zabudowy zagrodowej wynoszą 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej – rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Z uwagi na właściwość rzeczową organów architektoniczno-budowlanych nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia powyższych pomiarów, które to działania należą do kompetencji innego organu (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska; Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.). Dlatego przed WIOŚ skarżący powinien przedstawić zarzuty, co do prawidłowości dokonanych pomiarów hałasu. Sąd wskazał, że dopuszczalne są zakłócenia wynikające z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń. Samo podniesienie argumentu, że inwestycja powoduje immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Słusznie wg Sądu, GINB odwołał się do możliwości uruchomienia przez skarżącego środków prawnych przewidzianych w Prawie cywilnym. Podstawę prawną powództwa o zakazanie immisji stanowi bowiem art. 144 K.c. w zw. z art. 222 § 2 K.c., kreujący roszczenie prawnorzeczowe po stronie właściciela nieruchomości wobec właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jest to podstawowy instrument ochrony prawa własności nieruchomości przed jego naruszeniami przybierającymi inną postać niż pozbawienie faktycznego władztwa nad rzeczą, w tym poprzez immisje. Roszczenie to zmierza do bezpośredniej ingerencji w sposób korzystania z prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, będącej źródłem immisji. Kończąc Sąd ponownie podkreślił, że obszar oddziaływania obiektu nie jest terenem, na którym właściciel działki sąsiedniej odczuwa skutki, uciążliwości funkcjonowania innego obiektu. Jest to bowiem oddziaływanie tylko faktyczne, które nie jest tożsame z oddziaływaniem związanym z ograniczeniami prawnymi w zabudowie. Z podanych przyczyn Sąd podzielił stanowisko organów i za prawidłowe uznał umorzenie postępowania. W konsekwencji, skoro skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogły być przedmiotem oceny organów zarzuty merytoryczne skierowane do tej decyzji. Ubocznie tylko Sąd wskazał, że kwestie związane z realizacją inwestycji, niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, poprzez zwiększenie ilości stanowisk myjni i eksploatowanie obiektu w większym – niż przewidziany w pozwoleniu na budowę – zakresie należy do obowiązków organów nadzoru budowlanego, a nie organów architektoniczno-budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie sentencji zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa w postępowaniu "art. 174 pkt 2, art. 176", ponieważ uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak zapoznania się z dowodami pisemnymi oraz brak ich oceny załączonych przez skarżącego pisemnych dowodów dotyczących naruszenia norm ochrony środowiska negatywnie wpływających na nieruchomość mieszkaniową skarżącego (zignorowanie dowodów – pism wymienionych jako załączniki do skargi do WSA w Warszawie z dnia 26.11.2022 r.); - naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "art. 174 ust. 1" p.p.s.a. – brak spełnienia warunków zgodnych z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z 22 stycznia 2014 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), poz. 3, tabela 1 – chodzi o nieruchomość mieszkaniową skarżącego. Ponadto podniesiono, że Sąd I Instancji zaniechał skontrolowania zaskarżonej decyzji GINB, decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, decyzji Prezydenta Miasta [...] i nie dostrzegł naruszenia prawa, w tym postępowania oraz prawa materialnego przez Prezydenta Miasta [...]. Skarżący wskazał na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały pominięte, a Sąd ich nie ocenił prawidłowo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – T. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które zasadniczo zostały błędnie sformułowane, ponieważ opierają się naruszeniu art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a., które to przepisy nie stanowią podstawy prawnej, na podstawie której orzekał Sąd I instancji. W istocie art. 174 p.p.s.a. dotyczy możliwych podstaw skargi kasacyjnej, a art. 176 p.p.s.a. – elementów składowych skargi kasacyjnej, a więc zasadniczo przepisy te skierowane są do autora skargi kasacyjnej. Natomiast sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego wymaga w pierwszej kolejności przywołania stosownych przepisów prawa materialnego i procesowego, których naruszenia mógłby dopuścić się Sąd I instancji. Już chociażby z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezawierające usprawiedliwionych podstaw. Jednak "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych" (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Odnosząc się zaś do argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać, że zawarty tam wywód nie podważa skutecznie legalności oceny jaką wypowiedział Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok. W okolicznościach niniejszej sprawy ma rację Sąd I instancji, że kierowane – w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – uwagi przez skarżącego przeciwko przeprowadzonym przez WIOŚ badaniom hałasu, nie mogą być skuteczne. Wynika to z właściwości rzeczowej organów architektoniczno-budowlanych, do których nie należy co do zasady badanie kwestii środowiskowych. Dlatego odwoływanie się w skardze kasacyjnej do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, czy też że skarżącemu chodzi o nieruchomość mieszkaniową, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji GINB. Skarżący najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazał aby dysponował dowodami (np. w wyniku zastosowania art. 115a w zw. z art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska – pomiarów hałasu przez organ ochrony środowiska), które wskazywałyby na stwierdzenie, że użytkowanie myjni narusza normy hałasowe, co ewentualnie mogłoby prowadzić do uznania, że ponadnormatywny hałas ogranicza realizację zabudowy mieszkaniowej, co raczej należałoby wiązać z immisjami ponad przeciętną miarę, a nie jakimikolwiek immisjami. Dlatego skarżący nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji, który w tych warunkach niewadliwie wywiódł, że dopuszczalne są zakłócenia wynikające z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. To, że inwestycja powoduje "jakieś" immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego, ponieważ tego rodzaju okoliczność nie powoduje sama w sobie ograniczeń w możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego, co zasadniczo w tej sprawie należałoby odnieść do prawidłowości zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., czego zabrakło w skardze kasacyjnej, w której strona skarżąca poprzestała na argumentacji związanej z hałasem użytkowanej myjni zrealizowanej w oparciu o ww. pozwolenie na budowę. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II sentencji wyroku oddalono wniosek uczestniczki postępowania – T. M. (o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania), do której nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.