II OSK 2180/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 163/24 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2024 r. nr WOA.7721.278.2023.RD w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 163/24, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 9 lutego 2024 r. nr WOA.7721.278.2023.RD w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 17 czerwca 2015 r. nr 375/2015 Starosta [...] (dalej: Starosta) udzielił T. S. pozwolenia na budowę budynku hali produkcyjno-usługowej na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] (kategoria obiektu - XVII). Projekt zamienny dla tej inwestycji (zaprojektowanej na działkach nr [...], [...] i [...]) Starosta zatwierdził decyzją z dnia 10 marca 2016 r. nr 158/2016. Po zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu, ostateczną decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. znak PINB.7353.200.2016 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu. W wyniku przeprowadzenia w dniu 31 stycznia 2018 r. przez PINB kontroli dotyczącej budynku hali produkcyjno-usługowej położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...], [...]) w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane organ ustalił, że na wspomnianej nieruchomości znajduje się budynek hali produkcyjno-usługowej, który jest użytkowany w ten sposób, że "pomieszczenie określone w projekcie jako »hala produkcyjno-usługowa« zostało podzielone ścianą wewnętrzną na dwa pomieszczenia: a) pomieszczenie napraw samochodów o długości ok. 22 m, b) pomieszczenie produkcyjne o długości 14 m". W drugim z tych pomieszczeń "(...) znajdują się następujące urządzenia technologiczne, wyposażenie i instalacje związane z jego użytkowaniem: 7 maszyn tokarskich dla potrzeb mechanicznej obróbki tulei cylindrycznych, instalacja odpylająca (odprowadzająca pył z maszyn), instalacja elektryczna (zasilająca maszyny tokarskie i oświetleniowa). W dniu kontroli pomieszczenie produkcyjne nie było użytkowane. Wszystkie maszyny tokarskie są przykryte folią zabezpieczającą". Oprócz tego organ I instancji odnotował, że na dzień kontroli nie można stwierdzić, czy hala produkcyjno-usługowa w części produkcyjnej obejmującej produkcję jest użytkowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Z uwagi na powyższe PINB postanowieniem z 18 września 2018 r. na podstawie art. 71a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej: p.b. nakazał spółce wstrzymać użytkowanie "Pomieszczenia produkcyjnego" związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich, stanowiącego część "Hali produkcyjno-usługowej" (związanej z naprawą samochodów) na nieruchomości w [...] ul. [...], działka nr [...])" oraz przedstawienie w terminie do 31 stycznia 2019 r. dokumentów opisanych w postanowieniu. Z uwagi na niewykonanie przez spółkę powyższych obowiązków PINB nakazał spółce przywrócenie stanu poprzedniego. Niniejsza sprawa kilkukrotnie był przedmiotem rozpoznania przez organy nadzoru budowalnego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji na podstawie kontroli z dnia 26 stycznia 2023 r. ustalił, że stan pomieszczenia produkcyjnego związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich jest zgodny z ustaleniami poprzednich kontroli. Decyzją z 14 listopada 2023 r. nr. PINB.5153.2.2023, PINB nakazał spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia produkcyjnego związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich stanowiącego część budynku hali produkcyjno-usługowej na nieruchomości w [...] ul. [...], działka nr [...], tj. przywrócenie funkcji hali produkcyjno-usługowej (związanej z naprawą samochodów). Organ I instancji uznał, że w sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu, a obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. nie zostały wykonane. W wyniku rozpatrzenia wniesione przez spółkę odwołania WWINB decyzją z 9 lutego 2024 r. nr WOA.7721.278.2023.RD utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, PINB zrealizował wskazania wynikające z ostatecznych decyzji kasacyjnych, a w szczególności, inspektor powiatowy prawidłowo zwrócił się do innych fachowych organów administracji publicznej o współdziałanie w ustaleniu istnienia pozostałych przesłanek zmiany sposobu użytkowania, wymienionych w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. Organ II instancji omówił stanowiska poszczególnych organów współdziałających w sprawie i stwierdził, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że z w tym przypadku nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz nie nastąpiła zmiana warunków pracy. Jednak podjęcie we wschodniej części hali produkcyjno-usługowej (przeznaczonej zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę na działalność związaną z naprawą samochodów) działalności produkcyjnej związanej z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania doprowadziło do zmiany warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. WWINB wskazał, że wystarczające jest stwierdzenie, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany. Na skutek podjętej we wschodniej części przedmiotowej hali działalności produkcyjnej nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego. Zmiana ta wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a jego bezsporny brak musiał skutkować przeprowadzeniem przez organy nadzoru budowlanego postępowania, o jakim mowa w art. 71a p.b. W skardze na decyzję WWINB spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 14 listopada 2023 r. w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w całości podtrzymuje zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r., 2 marca 2023 r. i 16 listopada 2023 r. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 71 p.b. oraz art. 71a p.b. wyjaśniając, że w postępowaniu w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest zatem ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w części przedmiotowego obiektu budowlanego, stanowiącego "budynek hali produkcyjno-usługowej" na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], doszło do zmiany sposobu użytkowania wschodniej części obiektu jako "Pomieszczenia produkcyjnego związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich" o pow. użytkowej ok. 139 m2. Dla oceny tego stanu należało wziąć pod uwagę legalność jego realizacji oraz pierwotne przeznaczenie. Funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na użytkowanie, wraz z poprzedzającym je pozwoleniem na budowę, stanowią punkt wyjścia dla oceny, jakie było przeznaczenie przedmiotowego budynku "budynku hali produkcyjno-usługowej". Z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego (opis technologiczny) wynika, że "Przedmiotem opracowania jest projekt budowy hali produkcyjno-usługowej związanej z naprawą samochodów osobowych w zakresie napraw blacharskich oraz pełnego zakresu usług diagnostycznych i napraw w zakresie mechaniki pojazdowej. Podstawową część projektowanego obiektu stanowi powierzchnia zajmowana przez stanowiska naprawcze i przygotowawcze związane z naprawą samochodów". Przy czym z opisu technologicznego wynika, że w obiekcie będzie zatrudnionych maks. 8 osób. Na taki sposób projektowanego użytkowania wskazuje również treść decyzji Burmistrza [...] z dnia 10 czerwca 2014 r. znak GP.6730.47.2014 o warunkach zabudowy, na podstawie której wystąpiono o pozwolenie na budowę. inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał jako przeznaczenie budynku halę o charakterze produkcyjno- usługowym - zaplecze usług dla rolnictwa, natomiast pełnomocnik inwestora pismem z dnia 4 marca 2014 r., wskazał, że przewiduje się usługi remontowe maszyn i urządzeń rolniczych - ślusarstwo i blacharstwo. Z powyższego jednoznacznie w ocenie Sądu wynika, że zgodny z uzyskanymi w toku procesu inwestycyjnego warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniami budowlanymi sposób użytkowania (funkcja) obiektu "Hali produkcyjno-usługowej" powinien polegać na prowadzeniu w całym tym obiekcie warsztatu naprawczego pojazdów (działalność usługowa). Tak też była użytkowana część tego obiektu. Natomiast druga część o pow. użytkowej ok. 139 m2 (znajdująca się we wschodniej części obiektu), oddzielona od tej pierwszej użytkowana była jako "Pomieszczenie produkcyjne związane z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich". Argumentacja strony, że z samej nazwy przedmiotowego obiektu wynika jego produkcyjny charakter jest zatem całkowicie chybiona. To nie nazwa przedsięwzięcia, a jego faktyczne uwarunkowania przesądzają o tym, jakie jest przeznaczenie i funkcja obiektu budowlanego. Przystosowanie tej części obiektu do działalności produkcyjnej nie wymagało wykonania takich robót budowlanych, które byłyby reglamentowane zgodą budowlaną. Nie było zatem podstaw do prowadzenia w tej sprawie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 p.b. Sąd I instancji podkreślił, że podjęcie w przedmiotowym obiekcie tego rodzaju działalności wymagało uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 1 i 2 p.b. Finalnie kwestia ta została prawidłowo zidentyfikowana przez organ I instancji przy pomocy współdziałania z wyspecjalizowanymi organami administracyjnymi. O zmianie sposobu użytkowania w warunkach wyczerpujących dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. jednoznacznie świadczyło stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: PPIS) wyrażone w piśmie z 9 czerwca 2023 r., a zajęte w wyniku przeprowadzenia kontroli w przedmiotowym obiekcie. Wbrew zarzutom skarżącego, miał on zapewnioną możliwości zaznajomienia się z tym stanowiskiem (jak i z całym materiałem dowodowym) i wypowiedzenia się w sprawie, gdyż organ I instancji przed wydaniem decyzji skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a. Niesłuszny jest zatem zarzut skargi, że skarżący został pozbawiony możliwości zakwestionowania wypowiedzi PPIS w [...]. Poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że w sprawie miała miejsce taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymagała jego uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 71 p.b. Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3) art. 106 § 2 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 6 p.b. i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na jego nie zastosowaniu; 4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. traktowanych jak przepisy prawa materialnego polegające na jego nie zastosowaniu; 5) art. 71 a ust 4 p. b. polegające na jego zastosowaniu; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń - decyzji (WWINB i PINB) tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu; Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącej Spółki niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a stanowisko organów należycie uzasadnione zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Stąd ocena Sądu I instancji wskazująca na brak naruszenia powołanych w zarzucie przepisów k.p.a. była prawidłowa. Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia skarżąca kasacyjnie spółka upatruje w braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Zwrócić także należy uwagę, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżąca kasacyjnie nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 106 § 2 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 6 p.b. i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na jego nie zastosowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie organ nadzoru budowlanego zwracając się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] powinien był zastosować tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. w tym zawiadomić stronę o treści takiego pisma. Jak wskazał WINB podstawą prawną do uzyskania informacji od organu sanitarnego był art. 7b k.p.a. Przepis ten określa cel, zakres, kryteria oraz środki współdziałania. Organy administracji publicznej są obowiązane do współdziałania w celu "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" w niezbędnym do tego zakresie. Chodzi zatem o współdziałanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne z innymi organami administracji publicznej, które mają informacje lub środki mogące przyczynić się do "wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" administracyjnej. Ciężar wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy ciąży niewątpliwie na organie prowadzącym postępowanie, i to ten organ jest obowiązany podejmować inicjatywę współdziałania, zwracając się do odpowiednich organów administracji publicznej o udostępnienie posiadanych przez nie informacji, danych itd., które przyczynią się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Udostępnianie danych, przekazywanie informacji i wyjaśnień oraz podejmowanie innych czynności w ramach współdziałania jest obowiązkiem organów administracji publicznej, chyba że stoją temu na przeszkodzie wyraźne przepisy prawa. Należy również przyjąć, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zwracać się w tym celu do właściwych organów administracji publicznej z odpowiednimi wnioskami i żądaniami, jeżeli poweźmie przypuszczenie, że posiadane przez te organy dane i informacje lub inne środki mogą przyczynić się do "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek współdziałania wynikający z powołanego przepisu nie jest ograniczony do sytuacji, w których przepisy szczególne przewidują współdziałanie organów, którego zasady i tryb reguluje art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 7b k.p.a. organy administracji są obowiązane do współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Omawiana zasada ogólna znajduje zatem zastosowanie w sytuacjach, gdy w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy organ powinien podjąć współpracę z innymi organami administracji publicznej, co do których istnieje przypuszczenie, że dysponują danymi lub informacjami, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego lub prawnego sprawy (tak również NSA w wyroku z 10 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 4168/21, LEX nr 3294685). Granice współdziałania wyznaczono szeroko, operując zwrotem "w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy". Ocena tego zakresu należy zatem do organu występującego z inicjatywą dokonania pewnej czynności, która może wykraczać poza reżim proceduralny wytyczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, np. zmierzać do pozyskania informacji specjalistycznych w kwestii łączącej się z przedmiotem postępowania (jej wykorzystanie w toku postępowania byłoby jednak zawsze objęte rygorami narzuconymi przez Kodeks i przepisy szczególne). Swoboda współdziałania jest ograniczona frazą, na którą składają się wskazane uprzednio określenia: "interes społeczny i słuszny interes obywateli", jak również "sprawność postępowania". Osobliwość klauzuli ukształtowanej przepisem art. 7b polega na tym, że jest ona źródłem roszczeń typu proceduralnego w obrębie samej administracji, a nie – jak w przypadku innych zasad ogólnych – pomiędzy jednostką i administracją. Przepis ten może być traktowany jako samodzielna podstawa prawna podejmowania czynności współdziałania innych niż wymienione expressis verbis w Kodeksie. Nadanie mu rangi zasady ogólnej nie przekreśla wiążącego charakteru zawartej w nim dyspozycji, zastosowanie się do niej nie uchybia wobec tego w niczym przepisowi art. 6 k.p.a. (por. Komentarz Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Opublikowano: WKP 2023). Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z jego treści wynika, że skarżąca kasacyjnie wskazuje na wadliwość rozstrzygnięcia decyzji i związane z tym problemy z jej wykonaniem, przy czym powołane w nim przepisy w żaden sposób nie odnoszą się do tych kwestii. Należy bowiem zauważyć, że art. 107 w § 1 wymienia elementy formalne decyzji zatem co decyzja powinna zawierać a § 3 wskazuje na zawartość uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zawarte w tych przepisach elementy formalne decyzji oraz uzasadnienia decyzji znalazły się w decyzjach organów nadzoru budowlanego podlegających ocenie sądu. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 71a ust. 4 p.b. Trafne jest bowiem stanowisko organów zaaprobowane przez Sąd I instancji, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali usługowo-produkcyjnej w zakresie w jakim prowadzona jest w jej części produkcja związana z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich, w wyniku czego zmieniono warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne w tej części budynku. Zatem organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wdrożenia postępowania w oparciu o art. 71a p.b. na podstawie którego zobowiązał skarżącą spółkę do przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Niewykonanie w terminie tego obowiązku skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jeżeli nie spełniono warunków legalizacji. Decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter związany (obligatoryjny). W przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania i braku spełnienia warunków jej legalizacji, przepisy nie dają organowi administracji swobody w ocenie celowości nakazu. Brak luzu decyzyjnego organu oznacza, że jest on zobligowany do wydania nakazu jeśli spełnione są ustawowe przesłanki, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. Powołane przepisy zawierają normy o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są mają charakter wynikowy i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne podniesienie naruszeń tych przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.