II OSK 2205/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 316/24 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024 r. nr SKO.GP.4000.614.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 316/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej: wnioskodawca, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: Kolegium, SKO) z 31 stycznia 2024 r. nr SKO.GP.4000.614.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 29 czerwca 2023 r. (wpływ do organu) skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali nr 1, 2, 3, 4 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w [...] przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej w sprawie znajdzie zastosowanie art. 2 ust. 1b i 1c ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej: u.w.l.), bowiem przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 12 sierpnia 1978 r. Prezydent Miasta Poznania (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) postanowieniem z 25 lipca 2023 r. nr UA-IV.7120.448.2023 odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wyjaśniono m.in., że lokale będące przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczenia powstały po 1 stycznia 1995 r. Tym samym, w ocenie organu w sprawie mają zastosowanie wymogi zawarte w art. 2 ust. 1a u.w.l. Kolegium, zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. WSA w Poznaniu, we wskazanym na wstępie wyroku nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki stwierdził, że biorąc pod uwagę specyfikę dość mocno sformalizowanego, a zarazem uproszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia - możliwość skorzystania z wyjątku od zasady, polegającego na odstąpieniu od spełnienia wymagań określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. uzależniona jest od ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości przesłanki wskazanej w art. 2 ust. 1b u.w.l., czyli od jednoznacznego potwierdzenia nie tylko, że budynek istniał przed 1 stycznia 1995 r. (lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.), lecz także tego, że lokal (lokale) objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia istniał (istniały) w nim przed 1 stycznia 1995 r. i to w takim samym kształcie, jak obecnie. To samo, zdaniem sądu pierwszej instancji należy odnieść do warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1c u.w.l., z tym że istotna w tym wypadku jest data 11 lipca 2003 r. Wyjaśniono, że ograniczenia zawarte w tym przepisie (do dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym) mają zastosowanie do budynków, które uległy po tej dacie rozbudowie lub przebudowie wpływającej na liczbę lub techniczne warunki samodzielnych lokali w takim budynku. Podniesiono, że w sprawie nie ma wątpliwości, że budynek objęty wnioskiem (budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...]) został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta z 12 sierpnia 1978 r., a następnie budynek ten został rozbudowany i przebudowany na podstawie decyzji Prezydenta z 16 września 2005 r. Zatem sąd wojewódzki uznał, że lokale, które chciałby wyodrębnić w tym budynku inwestor, powstały w wyniku rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego, co miało miejsce po 1 stycznia 1995 r. i 11 lipca 2003 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznanej sprawie skarżąca nie zachowała określonych w art. 2 ust. 1a i 1c zdanie pierwsze u.w.l. wymogów warunkujących ustanowienie odrębnej własności lokali wchodzących w skład objętego wnioskiem budynku jednorodzinnego. Tym samym uniemożliwiało to wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1a, 1b i 1c u.w.l. przez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają wymogi wskazane w art. 2 ust. 1a u.w.l., podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 ust. 1b u.w.l. przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, a zgodnie z art. 2 ust. 1c tej ustawy ograniczenia co do ilości samodzielnych lokali nie mają zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1a, 1b i 1c u.w.l. przez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają wymogi wskazane w art. 2 ust. 1a u.w.l., podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 ust. 1b u.w.l. przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, a zgodnie z art. 2 ust. 1c tej ustawy ograniczenia co do ilości samodzielnych lokali nie mają zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Kluczowe stanowisko skarżącej kasacyjnie, aby zastosować literalne brzmienie art. 2 ust. 1b i 1c u.w.l. i uznać, że jedynym kryterium zastosowania wyjątku określonego w art. 2 ust. 1b u.w.l. powinno być pozwolenie na budowę domu wydane przed 1 stycznia 1995 r., niezależnie od robót budowlanych wykonanych po tej dacie w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym – jest błędne. Zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii poświadczenia przez organ, że cztery lokale w budynku przy ul. [...] w [...] stanowią samodzielne lokale mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Natomiast formą stwierdzenia samodzielności lokalu jest zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ administracji publicznej, na żądanie zainteresowanej osoby. Przy czym zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Chodzi tutaj o samodzielność w zakresie technicznym, ale także prawnym. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2a u.w.l. ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2772/14, z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2641/21). Przede wszystkim, przesłanka z art. 2 ust. 1a u.w.l. - stosownie do treści art. 2 ust. 1b u.w.l. - jest wyłączona w odniesieniu do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Data wskazana w przepisie to data wejścia w życie u.w.l. Jest to w pełni uzasadnione, aby do stanów faktycznych, które wystąpiły przed tą datą nie stosować definicji, które wówczas nie obowiązywały. Niewątpliwie jest to norma stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 2 ust. 1a u.w.l. nakazującej każdorazowe badanie, czy lokal spełnia kryteria zgodności z przepisami na etapie planowania, realizacji i przekazania do użytkowania. Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Zasadą jest bowiem zgodność z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, a w końcu - z pozwoleniem na użytkowanie lub skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W tej sprawie spór dotyczy przedmiotu zaświadczenia (samodzielny lokal mieszkalny) i ustalenia, czy jakiekolwiek roboty budowlane w celu powstania każdego z lokali objętych wnioskiem inwestora zostały podjęte po 1 stycznia 1995 r. w budynku wybudowanym przed powyższym dniem. Jeśliby bowiem okazało się, że żadne takie prace nie zostały wykonane, to bezspornie organ zwolniony byłby z badania przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1a u.w.l.. W tej sprawie natomiast stan faktyczny jest odmienny i kluczowe zagadnienie obejmuje odpowiedź na pytanie, czy zwolnienie z art. 2 ust. 1b u.w.l. obejmuje swoim zakresem również lokale w budynku zbudowanym przed 1 stycznia 1995 r. (tutaj okoliczność bezsporna), które technicznie powstały po tej dacie wskutek prowadzonych robót budowlanych w tym budynku po w/w dacie. Wykładnia celowościowa, którą zastosowały organy oraz sąd pierwszej instancji, biorąca pod uwagę okoliczności związane z wprowadzeniem art. 2 ust. 1b u.w.l. w 2018 r. (por. H. Izdebski [w:] T. Barański, K. Buliński, H. Izdebski, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2023, art. 2) prowadzi do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b u.w.l. można zastosować jak już wskazano, jedynie w odniesieniu do lokali, które przed tą datą technicznie istniały i po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające ich parametry (vide np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 824/24). W tej sprawie budynek objęty wnioskiem (budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...]) został wybudowany co prawda na podstawie decyzji Prezydenta z 12 sierpnia 1978 r. nr GP.III-8381/SJ/179/78, ale następnie został rozbudowany i przebudowany na podstawie decyzji Prezydenta z 16 września 2005 r. nr 2142/05, którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - prawy segment. Wskutek zatem tego aktu administracyjnego i wykonanych na jego podstawie robót budowlanych w budynku jednorodzinnym powstały cztery lokale mieszkalne, co do których skarżąca żąda wydania zaświadczenia. Przy tym, tak pozwolenie z 1978 r., jak i pozwolenie z 2005 r. dotyczyły realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dla takiego też obiektu inwestor uzyskał decyzję Prezydenta z 13 kwietnia 2005 r. nr 377/07 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu jednorodzinnego - prawego segmentu budynku bliźniaczego poprzez dobudowę prawego skrzydła mieszkalnego, zabudowę istniejącej loggii na drugim piętrze i istniejącego podcienia bliźniaka). Z powyższego wynika, że ostateczna liczba, układ i kształt samodzielnych lokali mieszkalnych, jakie chciałby wyodrębnić w tym budynku wnioskodawca, powstały w wyniku rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego, które to prace budowlane miały miejsce po 1 stycznia 1995 r. NSA w pełni podziela stanowisko sądu pierwszej instancji co do konieczności przyjęcia interpretacji celowościowej art. 2 ust. 1b u.w.l. Zgodnie z tą wykładnią zwolnienie z zastosowania art. 2 ust. 1a u.w.l. dotyczy wyłącznie lokali zbudowanych przed 1 stycznia 1995 r., w oparciu o całkiem inne ustalenia planistyczne i techniczno-budowlane, a co do których właściciel budynku nie skorzystał do wejścia w życie tego przepisu z uprawnienia do ich wydzielenia. Tym samym lokale wskazane we wniosku, powstałe wskutek rozbudowy i przebudowy budynku po tej dacie nie są objęte zakresem wyłączenia z art. 2 ust. 1b u.w.l. Wskazać należy, że art. 2 ust. 1b u.w.l. może być podstawą wydania przez starostę zaświadczenia, jeżeli możliwe jest wykazanie za pomocą dostępnej dokumentacji historycznej wszelkich ewentualnych zmian w podziale lokali budynku w taki sposób, aby stan z daty składania wniosku o wydanie zaświadczenia pokrywał się z dokumentacją sporządzoną przed 1 stycznia 1995 r. W przepisie tym kluczowe znaczenie ma nie data wybudowania budynku, lecz data powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1972/22). Kwestia przeprowadzonych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, odnosi się również do wykładni art. 2 ust. 1c u.w.l., który ustanawia regułę ogólną, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, jednak ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. tj. przed wejściem w życie art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: p.b.), zgodnie z którym przez budynek mieszkalny jednorodzinny - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wskazać należy, że celem wprowadzenia wyjątku od zasady ogólnej, ograniczającej ilość samodzielnych lokali mieszkalnych w domu jednorodzinnym do dwóch, było umożliwienie wyodrębnienia większej ilości lokali w domach wzniesionych legalnie na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w czasie, gdy ograniczenia takiego w przepisach ustawowych jeszcze nie było. Jednocześnie podkreślić należy, że chodzi o wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku istniejącym w kształcie zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę sprzed dnia 11 lipca 2003 r. Tym samym, nie można regulacji wyjątkowej odnosić do sytuacji, w której faktyczne warunki do wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych stworzono dopiero na podstawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku jednorodzinnego wydanego pod rządami przepisu ustalającego liczbę lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (art. 3 pkt 2 lit.a p.b.). Tutaj jednak sytuacja jest odmienna bowiem prace budowlane, wskutek których powstały w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] cztery lokale mieszkalne, były prowadzone po dacie 11 lipca 2003 r. Inwestor zatem miał obowiązek działania w granicach obowiązującego prawa, które nie zezwalało, aby w budynku mieszkalnym jednorodzinnym były wydzielone cztery lokale mieszkalne. Tymczasem wykreowany przez skarżącą stan faktyczny do tego doprowadził. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 2 ust. 1b i 1c u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię jest niezasadny. W konsekwencji, sąd wojewódzki prawidłowo nie uwzględnił skargi, co wykluczyło zasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisu procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.