II OSK 2250/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 256/23 w sprawie ze skargi L.R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 15/2023, znak: GPB-III.7721.254.2022 KT w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 256/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr GPB-III.7721.254.2022 KT. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego nr 332/2022 z dnia 26 września 2022 r., znak: AB.6740.217.2022.MK, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego budowę hali produkcyjno-magazynowo-usługowej z częścią biurowo-socjalno-techniczną wraz z rampami rozładowczymi, budynkiem portierni, miejscami postojowymi na samochody osobowe i ciężarowe, pompownią i zbiornikiem przeciwpożarowym, budowę instalacji zasilającej zewnętrzne hydranty i tryskacze, zbiorników retencyjnych, instalacji wodociągowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych, separatora, osadnika, przepompowni i studni rozprężnej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazu ziemnego, instalacji oświetlenia terenu, wewnętrznej linii zasilającej elektroenergetycznej oraz utwardzanie terenu w postaci dróg komunikacyjnych, na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. W skardze kasacyjnej L.R. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie zasad współżycia społecznego, zasad praworządności, prawa materialnego oraz nieuwzględnienie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - wyrok w sprawie C-142/07 z 25 lipca 2003 r. i w sprawie C-2/07 z 23 lutego 2003 r. i orzecznictwa krajowego. Skarżący podniósł również, że wyrok nie uwzględnił naruszenia przez organ wydający pozwolenie na budowę art. 7 i art. 8 k.p.a., w zakresie zachowania równości stron, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Nie zostało uwzględnione rażące naruszenie prawa w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez działania inwestora polegające na dzieleniu inwestycji. Skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Pabianickiego nr 332/2322 ze względu na rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca drugiej hali, została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Jest ona ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki w sprawie C-142/07 i C-2/07). Przekroczenie normy prawnej, w zakresie nieuwzględnienia "salami slicing" ma charakter jednoznaczny i ma miejsce w tej sytuacji, oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisów prawa i orzecznictwem, a rozstrzygnięciem Burmistrza, poprzez wydanie warunków zabudowy, bez oceny skumulowanego wpływu dwóch hal na środowisko. Dzielenie jednego przedsięwzięcia na kilka mniejszych w celu uniknięcia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest niedopuszczalne. Jeżeli na obszarach ze sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jednego przedsięwzięcia. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko projektowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę należało wziąć pod uwagę nie tylko i wyłącznie tę konkretną inwestycję P. (jeden magazyn), lecz sprawa dotyczy dużej inwestycji polegającej na wybudowaniu kilku magazynów na wynajem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Skarga kasacyjna musi wskazywać konkretny przepis jaki miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji, a także sposób w jaki ten przepis miałby zostać naruszony. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Ogólne sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego, zasad praworządności, prawa materialnego oraz nieuwzględnienia orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - wyrok w sprawie C-142/07 z 25 lipca 2003 r. i w sprawie C-2/07 z 23 lutego 2003 r. i orzecznictwa krajowego nie spełnia wskazanego powyżej wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych. Podobnie wymogu tego nie spełnia stwierdzenie przez autora skargi kasacyjnej, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., w zakresie zachowania równości stron, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem z uzasadnienia skarg kasacyjnych wynika, że skarżący kasacyjnie co do zasady kwestionuje możliwość udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę w sprawie, w której uzyskana przez niego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak: OŚ.6220.28-14.2020/21.WK) wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przedmiotowej sprawie, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 16 sierpnia 2021 (znak: OŚ,6220.28-14.2020/21) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Zespół produkcyjno-magazynowo-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zapleczem biurowo-socjalnym, na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], powiat [...] województwo [...]". Organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie dostrzegły w tym zakresie jakichkolwiek uchybień. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja w zakresie wady nieważności, jaką dotknięta ma być w ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może okazać się skuteczna na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie zgodność z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego organy były zobowiązane do zastosowania się do jej postanowień. Ocena ewentualnych wad tej decyzji pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Z urzędu natomiast Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo, że skarżący kasacyjnie podjął próbę wyeliminowania tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 29 października 2024 r. znak SKO.4170.150.2024 odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2025 r. II SA/Łd 951/24 Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Kolegium. Stąd też argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okazałą się nietrafiona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.