II OSK 2253/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 108/22 w sprawie ze skargi J. U. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r. nr OA.7722.18.16.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 108/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. U. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r., nr OA.7722.18.16.2021, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr PINB.5160.3.6.2021, o wstrzymaniu na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", robót budowlanych związanych z rozbudową wiaty magazynowej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. oraz poinformowaniu o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Sąd I instancji wskazał, że skarżący w oparciu o decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr AB.6740.3.207.2013, o pozwoleniu na budowę, zrealizował na ww. działce inwestycję w postaci wiaty magazynowej. Inwestycja ta została zrealizowana zgodnie z prawem. Skarżący około roku 2020 rozbudował przedmiotową wiatę w kierunku zachodnim o 1,48 m, w kierunku południowym o 5,18 m, w kierunku wschodnim o 1,8 m. Rozbudowę stanowił stalowy szkielet z obudową z blachy trapezowej oparty o główną bryłę obiektu na wysokości 3,12 m, wykorzystując ją jako podparcie, bez którego szkielet ten nie mógłby stanowić samodzielnej konstrukcji. Skarżący podczas kontroli w dniu 5 marca 2021 r. potwierdził fakt rozbudowy oraz brak dokumentów potwierdzających jej legalność. Brak pozwolenia na rozbudowę wiaty musiał skutkować zastosowaniem przez organ nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., i wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżący oś swojej argumentacji, mającej podważać ocenę prawną, organów opiera na zmianie stanu faktycznego, do jakiej doszło na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Elementy stalowe zadaszeń przylegających do głównej bryły zostały przez skarżącego odcięte od konstrukcji głównej wiaty i podparto je za pomocą stalowych słupów, na których wspierają się stalowe belki przenoszące obciążenie z zadaszeń. W istocie cały obiekt pozostał niezmieniony, poza tym, że stworzyła się szczelina dylatacyjna w powierzchni dachowej o szerokości ok. 3 cm, a elementy zadaszenia zostały wsparte na odrębnej, autonomicznej konstrukcyjnie strukturze. W ocenie skarżącego, przedmiotowe zmiany dają podstawę do zakwalifikowania wykonanych robót, jako trzech odrębnych wiat, samodzielnych konstrukcyjnie, przylegających do wiaty zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 2013 roku. Zdaniem skarżącego, w takim skonfigurowaniu zastosowanie powinien znaleźć art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. który stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Sąd podzielił prezentowaną przez WINB ocenę, że podstaw do zastosowania powołanego przepisu nie ma. Uzasadnione jest stanowisko, że w istocie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym. Świadczy o tym funkcjonalne powiązanie pierwotnej wiaty oraz dobudowanych do niej części. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że "od wewnątrz" obiekt stanowi jednorodną powierzchnię magazynową, zadaszoną, bez wewnętrznych przegród wyodrębniających część pierwotną (zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę z 2013 r. oraz części dobudowane. Powierzchnia ta stanowi funkcjonalną całość, co świadczy o tym, że mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym. Zrealizowana od trzech stron: wschodniej, południowej i zachodniej rozbudowa miała na celu zwiększenie powierzchni istniejącej wiaty. Potwierdza to fakt, że stworzono do niej jeden główny wjazd od strony północnej, poprzez obudowę ściany na całej szerokości i wysokości płytą i montaż otworu z przesuwną bramą wjazdową. Odcięcie połaci dachowych i stworzenie otworu dylatacyjnego o szerokości 3 cm oraz wsparcie tak wyodrębnionej konstrukcji na samodzielnych nośnikach nie zmienia charakteru obiektu. Owszem zmieniła się jego konstrukcja, ale nie można przyjąć, że aktualnie na działce [...] znajdują się 4 wiaty magazynowe – jedna zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 2013 r. oraz 3 nowe, przylegające do niej od strony wschodniej, południowej i zachodniej, zrealizowane w trybie art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. Funkcjonalnie i konstrukcyjnie nadal jest to jeden obiekt budowlany. Ustawowa definicja obiektu budowlanego wyartykułowana w art. 3 pkt 1 P.b., jako jeden z elementów definicyjnych wyodrębnia "możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem". W sprawie nie ma wątpliwości – co przyznał również skarżący w trakcie kontroli 5 marca 2021 r. – że wiata zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 2013 r. została rozbudowana. Rozbudowa wiaty nie zmieniła sposobu jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Po rozbudowie wiata nadal służyła jako obiekt magazynowy. Zmiany kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót, na budowę trzech odrębnych wiat, przylegających do wiaty istniejącej skarżący domaga się z uwagi na wykonanie już w toku postępowania nadzorczego prac polegających na odcięciu połaci dachowych i wsparcie powstałych konstrukcji na samodzielnych nośnikach. Przedmiotowe prace nie skutkowały jednak tym, że rozbudowany obiekt przestał być użytkowany na dotychczasowych zasadach. Nadal jest to jedna wiata magazynowa o tej samej powierzchni i przeznaczeniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. przez przyjęcie za własną jego błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budowa nowej wiaty obok wiaty już istniejącej stanowi rozbudowę wiaty wzniesionej wcześniej, zamiast budowę nowego obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. przez powielenie jego błędnej wykładni i niezastosowanie w sytuacji, w której skarżący posadowił na swojej nieruchomości kilka wiat o powierzchni zabudowy niewymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, zaś ich ilość, w stosunku do powierzchni działki również nie wymagała pozwolenia, ani dokonania zgłoszenia; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. przez niesłuszną akceptację jego błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie przy założeniu, że wiaty wybudowane przez skarżącego stanowią rozbudowę jednego obiektu, zamiast budowę kilku niezwiązanych ze sobą konstrukcyjnie wiat, przez co w stosunku do każdej z nich powinno być prowadzone odrębne postępowanie w przedmiocie ustalenia, czy wzniesienie poszczególnej wiaty stanowi o rozbudowie wiaty już istniejącej, czy też budowę niezależnego konstrukcyjnie pojedynczego obiektu, którego budowa nie powodowała zmiany parametrów wiaty już istniejącej. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, zaaprobował i powielił błędną i niewszechstronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, która w konsekwencji doprowadziła do błędów w ustaleniach faktycznych skutkujących nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - niesłuszną akceptację błędnej oceny, że w przedmiotowej sprawie nie istniały nowe okoliczności faktyczne, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a odległość między wolnostojącymi wiatami nie wpływa na kwalifikację prawną; - zaaprobowanie, że doszło do rozbudowy istniejącej wiaty, zamiast budowy niezwiązanych konstrukcyjnie czterech wiat, których powierzchnia zabudowy oraz ilość w stosunku do powierzchni działki i jej przeznaczenia pozwalała na przyjęcie, ż budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; - błędne uznanie budowy każdej z wiat jako łączne przedsięwzięcie polegające na rozbudowie wiaty już istniejącej z trzech stron, mimo, że wiaty nie są związane konstrukcyjnie z wiatą pierwotnie istniejącą, zaś odległość pomiędzy konstrukcjami pozwala na ocenę, że wzniesione wiaty są obiektami wolnostojącymi; - niewyjaśnienie w sposób należyty braku możliwości zastosowania art. 29 ust 2 pkt 2, niewskazując dlaczego skarżący nie mógł dobudować chociażby jednej wiaty, do wiaty już istniejącej, dlaczego budowa wiaty obok wiaty już istniejącej świadczy o jej rozbudowie, podczas gdy przepisy nie wskazują z jakim obiektem można związać wiatę; - niesłuszne przyjęcie, że wybudowane wiaty są konstrukcyjnie związane z wiatą już istniejącą, zaś ich stalowy szkielet oparty o główną bryłę obiektu, wykorzystując ją jako podparcie, bez którego szkielet ten nie mógłby stanowić samodzielnej konstrukcji, podczas gdy w toku postępowania ustalono, że konstrukcja wiat jest oddzielona "szczeliną – dylatacją" o szerokości 3 cm, co świadczy o braku związania i możliwości samodzielnego istnienia; - niedostateczne wyjaśnienie z jakich powodów uznano, że wiaty stanowią konstrukcyjną całość i są funkcjonalnie powiązane z wiatą już istniejącą, podczas gdy każda z wiat posiada własne słupy stanowiące podstawę i oparcie konstrukcji, a zgodnie z prawem budowlanym powierzchnia każdej z nich powinna być liczona oddzielnie, co świadczy o samodzielności obiektów; - niewskazanie, dlaczego odległości pomiędzy wiatami o szerokości 3 cm nie stanowią o oddzielnych konstrukcjach, podczas gdy brak jest przepisów, które wykluczałyby możliwość oddalenia od siebie wiat na odległość 3 cm, a jednocześnie nie wykazano, że odległość zachowana między wiatami musi być większa niż 3 cm; 5) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. przez nierozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości zakwalifikowania obiektów wzniesionych przez skarżącego jako kilku wiat o powierzchni zabudowy niewymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia; 6) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu, dlaczego art. 29 ust. 2 pkt 2 [P.b.] nie znajduje zastosowania, dlaczego wybudowane wiaty nie mogą być traktowane odrębnie, czy ich liczba w stosunku do powierzchni działki była zgodna z przepisami w zakresie, w którym nie wymaga się od inwestora ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, oceny czy rozebranie tylko jednej z wiat miałoby wpływ na legalność pozostałych trzech, w sytuacji w której przepisy nie zabraniają dobudowy wiaty o pow. nieprzekraczającej 50 m2 do istniejącej wiaty wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte przez skarżącego działania inwestycyjne po dokonanej przez PINB kontroli nie mają wpływu na ocenę legalności wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacji z art. 48-49e P.b. Otóż zakres podjętej przez skarżącego działalności inwestycyjnej po dokonaniu przez PINB kontroli w dniu 5 marca 2021 r. nie może wpływać na ocenę braku legalności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Albowiem zrealizowane dylatacje w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą stanowić o tym, że powstało kilka wiat (cztery) jako wolnostojące. Niezależnie bowiem od podnoszonej w tym zakresie argumentacji przez skarżącego, brak jest jednego z elementów koniecznych do stwierdzenia, że mamy do czynienia z budową kilku nowych wiat, a nie "rozbudową" istniejącej wiaty, powstałej w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Otóż w niniejszej sprawie doszło do "rozbudowy" wiaty w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., co przyznał sam skarżący podczas kontroli, a dopiero następczo (po dokonanej kontroli przez PINB) zostały zrealizowane dylatacje i odrębności konstrukcyjne. Jednak tego rodzaju działania inwestycyjne same w sobie nie przeczą ocenie, że doszło do rozbudowy wiaty, na które to działania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Takowym zaś skarżący nie legitymował się, co skutkowało oceną, że dokonana rozbudowa wiaty nastąpiła samowolnie. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wdrożenia trybu legalizacyjnego. A mianowicie, w niniejszej sprawie WINB w zaskarżonym postanowieniu – uwzględniając "nowe okoliczności", na które powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej – wskazał, że pomimo wykonanych działań inwestycyjnych przez skarżącego w dalszym ciągu mamy do czynienia z rozbudową wiaty, ponieważ nowo powstałe elementy tworzą jedną funkcjonalną całość – jak wynika z akt sprawy nastąpiło znaczne zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury dotychczas istniejącej wiaty. Taką też ocenę potwierdza materiał zdjęciowy, że wiata wraz z dobudowanymi do niej częściami tworzy wspólną powierzchnię magazynową. A zatem pomimo, że aktualnie konstrukcyjnie można mówić o pewnym "wyodrębnieniu" dobudowanych części wiaty, niemniej w znaczeniu przestrzennym, budowlanym i funkcjonalnym w istocie w dalszym ciągu mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonane dylatacje mają wypływ na ocenę, że mamy do czynienia z kilkoma wolnostojącymi wiatami. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie, ponieważ w świetle akt sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, że kubatura i powierzchnia zabudowy wiaty już istniejącej nie uległa zmianie. Jest wręcz przeciwnie. Nie jest więc tak, jak feruje skarżący w skardze kasacyjnej, że organy nadzoru budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób niedostateczny wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Ponadto nie może być mowy aby w niniejszej sprawie doszło do wskazywanej w skardze kasacyjnej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. W świetle przedstawionego powyżej wywodu należy stwierdził, że Sąd I instancji niewadliwie wyłożył skarżącemu, iż organy trafnie oceniły brak podstaw do zastosowania tego przepisu. W istocie w dalszym ciągu mamy do czynienia z tym samym obiektem budowlanym, który był przedmiotem kontroli PINB. Świadczy o tym wskazywane wyżej funkcjonalne powiązanie pierwotnej wiaty oraz dobudowanych do niej części – a tej kluczowej oceny w niniejszej sprawie nie podważono w skardze kasacyjnej, skupiając się na powtarzaniu frazy, że "istniały nowe okoliczności faktyczne" związane z faktycznym pojawieniem się dylatacji o szerokości 3 centymetrów, co przecież zostało zarówno uwzględnione przy ocenie WINB i Sądu I instancji. Jak wyłożył Sąd I instancji, ustawowa definicja obiektu budowlanego wyartykułowana w art. 3 pkt 1 P.b., jako jeden z elementów definicyjnych wyodrębnia "możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem". Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie nie ma wątpliwości – co przyznał również skarżący w trakcie kontroli 5 marca 2021 r. – że wiata zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 2013 r. została rozbudowana. Rozbudowa wiaty nie zmieniła sposobu jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Po rozbudowie wiata nadal służyła jako obiekt magazynowy. W tym też zakresie organy prawidłowo ustaliły wymiary rozbudowanych części wiaty, biorąc pod uwagę wymiary po zewnętrznym obrysie obiektu budowlanego, co odpowiada zasadom obliczania powierzchni zabudowy wg Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. Ponadto skarżący powołując się na treść art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. w żaden sposób nie wykazał aby zaistniałe okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tego przepisu. W przepisie tym zawartych jest szereg przesłanek warunkujących możliwość jego zastosowania. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono w tym względzie wywodu prawnego z uwzględnieniem subsumcji stanu faktycznego, co oznacza, że i w tym zakresie skarga kasacyjna nie jest przekonująca, a tym samym – pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 P.b., art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. i art. 48 ust. 1 P.b.; a także naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81a § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.