II OSK 2256/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1901/22 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1901/2 oddalił skargę J. P. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] stycznia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z [...] kwietnia 1991 r. nr [...] stwierdzającej, że działki położone we wsi O. oznaczone na wyrysie z mapy ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...] i [...], z mocy prawa nieodpłatnie stały się własnością Parafii [...] w O. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z dwiema przesłankami odmowy wszczęcia postępowania. Po pierwsze, skarżąca nie wykazała interesu prawnego w sprawie, a po drugie, nastąpiło przedawnienie możliwości procedowania w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji doręczonej 21 kwietnia 1991 r. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że dokumentami potwierdzającymi prawo własności do spornych nieruchomości nie są opisane w uzasadnieniu kopie postanowień spadkowych, czy kopia aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży z dnia [...] marca 1922 r. dotyczącej nabycia przez T. G. gospodarstwa we wsi O., gdyż nie ustalono tożsamości gruntów objętych ww. aktem notarialnym i kwestionowaną w ramach nadzoru decyzją administracyjną. Niezależnie od tego zaakcentowano, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana i doręczona w kwietniu 1991 r. W dacie orzekania przez Ministra wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do niej było więc już wykluczone. Zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana mocą art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca Kpa), po upływie 30 lat od daty doręczenia decyzji uniemożliwia procedowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu istnienia interesu prawnego skarżącej, która jako spadkobierczyni wykazała swój interes prawny co do wszczęcia postępowania dotyczącego spornych nieruchomości w m. O. w sposób wystarczający; 2) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i ograniczenie się do ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej co miało istotny wpływ na wydanie i treść postanowienia organu I instancji, gdyż doprowadziło do oddalenia jej żądania, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez oddalenie skargi; 3) art. 134 § 1 Ppsa. w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § Kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia organu I instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, który wskazuje interes prawny skarżącej; 4) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 158 § 3 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę, że brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 158 § 3 Kpa ma charakter bezwzględny, podczas gdy w niniejszej sprawie na podstawie stanu faktycznego Sąd powinien zagwarantować wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z Konstytucją a postępowanie w sprawie jest już w toku. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa stwierdzić należy, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody K. W postępowaniu w ramach, którego wydano to postanowienie skarżąca brała czynny udział i zostało do niej skierowane zaskarżone postanowienie. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono natomiast w ogóle na czym miałoby polegać naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. 3.6. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie było też jakichkolwiek podstaw aby Sąd Wojewódzki stwierdził naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Skarżąca, pomimo wezwania, nie przedstawiła dowodów (dokumentów), z których by wynikało posiadanie przez nią tytułu prawnego do spornych nieruchomości. Takimi dokumentami nie są absolutnie przedstawione kopie postanowień spadkowych oraz kopia aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży z 22 marca 1922 r. dotyczącej nabycia przez T. G. gospodarstwa we wsi O., ponieważ nie potwierdzają one, że działki objęte ww. decyzją Wojewody K. są działkami wchodzącymi w skład ww. gospodarstwa. 3.7. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ w tym zakresie, a Minister dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez skarżącą był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Tym samym również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § Kpa jest nieusprawiedliwiony. 3.8. Sąd Wojewódzki dokonał również prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 158 § 3 Kpa, która nie narusza art. 2 Konstytucji. Fakt, że ww. decyzja Wojewody K. została wydana i doręczona w kwietniu 1991 r. dodatkowo przesądza o niemożliwości procedowania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa uniemożliwia, po upływie 30 lat od daty doręczenia decyzji, procedowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazaną regulacją prawną, organ powołał się na niedopuszczalność prowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Natomiast w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania w sprawie. 3.9. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione. 3.10. Wszystkie zarzuty kasacyjne są zatem nieusprawiedliwione, a Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę. 3.11. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Z uwagi zaś na to, że w postępowaniu kasacyjnym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie przysługiwał mu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 Ppsa. Dlatego też wniosek organu podlegał oddaleniu.