II OSK 226/17

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1296/16 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady m. st. Warszawy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku uchwałą z dnia 21 kwietnia 2016 r. Nr XXVI/688/2016 Rada m. st. Warszawy stwierdziła nieważność uchwał Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy z dnia 23 listopada 2015 r.: 1) nr 48/X/2015 w sprawie rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, 2) nr 51/X/2015 w sprawie zmiany uchwały nr 45/IX/2015 Rady Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy z dnia 13 października 2015 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, 3) nr 52/X/2015 w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji Budżetu i Infrastruktury Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, 4) nr 53/X/2015 w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji Polityki Społecznej, Zdrowia i Rodziny Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy. Jako podstawę prawną uchwały stwierdzającej nieważność uchwał Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy wskazano przepis § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 16 do uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420 – zwanego dalej "Statutem"), w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej "Usg"). Z uzasadnienia uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2016 r. wynika, że powodem stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej czterech uchwał Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy było uznanie, że uchwały te podjęto na sesji nadzwyczajnej zwołanej na wniosek Zarządu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, pomimo że uchwały te nie były objęte pierwotnym wnioskiem tegoż Zarządu i przedłożonym przez niego porządkiem obrad, a "(...) nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy niebędące przedmiotem wcześniejszego wniosku o zwołanie sesji". Ponadto w ocenie Rady m. st. Warszawy przedmiotowe uchwały nie dotyczyły "spraw wynikłych niespodziewanie, przy tym niecierpiących zwłoki, pilnych", a zmiana porządku obrad "polegała przecież na wprowadzeniu nowych, odległych tematycznie spraw w stosunku do pierwotnie zaplanowanych". Dodatkowo wskazywano, że uchybiono obowiązkowi zawiadomienia mieszkańców dzielnicy o zmianie porządku sesji (dodaniu nowych spraw). Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 91 ust. 1 Usg, stwierdził nieważność uchwały Rady m. st. Warszawy (Rada) z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy. Organ nadzoru stwierdził, że Rada m. st. Warszawy podjęła swą uchwałę z istotnym naruszeniem przepisów § 23 ust. 3 i 4, § 22 ust. 3 Statutu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, jak też naruszeniem art. 7 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu poprzez podjęcie uchwały bez wskazania wprost podstawy prawnej – przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, naruszając zasadę zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji przyjęcie, że zmiana porządku obrad X Sesji Rady Dzielnicy Włochy nastąpiła z naruszeniem prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło do WSA w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając Wojewodzie Mazowieckiego naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 91 ust. 5 Usg w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w ten sposób, że Wojewoda nie przedstawił w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego jakichkolwiek zarzutów względem uchwały Rady m. st. Warszawy, - art. 91 ust. 5 Usg w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez zmianę poglądu prawnego wyrażonego uprzednio w rozstrzygnięciu nadzorczym tegoż organu w odniesieniu do tego samego adresata (Rady m. st. Warszawy), wydanego na tle takiego samego stanu faktycznego i prawnego bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 Usg poprzez uznanie, że brak wyraźnie wskazanego przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, - art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 Usg poprzez uznanie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, podczas gdy § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy będący przedmiotom rozważań organu nadzoru budzi wątpliwości interpretacyjne, - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm., zwanej dalej "EKSL") poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić, - § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie pojęcia "zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej" mieści się również możliwość zmiany przedmiotu takiej sesji. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie zgodził się z organem nadzoru, że Rada podjęła przedmiotową uchwałę nr XXVI/688/2016 z istotnym naruszeniem przepisów § 23 ust. 3 i 4, § 22 ust. 3 oraz § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy. W ocenie tego sądu brak rozpatrzenia spraw, które zostały objęte lub do których odnosiły się zakwestionowane przez Radę uchwały Rady Dzielnicy Włochy, niewątpliwie powodowałyby negatywne skutki w działalności Dzielnicy Włochy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że każda z tych zmian porządku obrad odnosiła się do kwestii pilnej, nie cierpiącej zwłoki i możliwej z tej przyczyny do ujęcia w porządku obrad sesji nadzwyczajnej. Zdaniem tegoż sądu organ nadzoru zasadnie wykazał, że po stronie Rady Dzielnicy Włochy nie istniał obowiązek zawiadamiania mieszkańców Dzielnicy o zmianie porządku obrad (dodaniu nowych spraw) dokonanej w trakcie sesji, gdyż nie wynika to z § 22 ust. 3 Statutu ani z innego przepisu. Jakkolwiek sąd wojewódzki zgodził się ze stroną skarżącą, że brak wskazania podstawy prawnej uchwały organu, który w ocenie Rady m. st. Warszawy został naruszony przy wydawaniu uchwał w dniu 23 listopada 2015 r. przez Radę Dzielnicy Włochy, nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, to stwierdził, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podstawy do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy Włochy nie wystąpiły. Skargą kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżono w całości ww. wyrok, któremu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa") naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 91 ust. 1 i 4 Usg, co utrudnia prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji w zakresie przesłanki "istotności naruszenia prawa" i poznanie motywów jakimi kierował się sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie; art. 141 § 4 Ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych twierdzeń dotyczących zastosowania wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "K.p.a.") zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w postępowaniu toczącym się w trybie przepisów rozdziału 10 Usg "Nadzór nad działalnością gminną"; art. 141 § 4 Ppsa poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. wskazanie, że Wojewoda Mazowiecki dokonał zmiany uprzednio wyrażonego poglądu prawnego, jednakże w nietożsamym stanie faktycznym; art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 7 Ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej "Pusa"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd pierwszej instancji, podzielając w całości pogląd Wojewody Mazowieckiego, bez czynienia niezbędnych rozważań, poza ich zakresem pozostawił zarzuty skargi odnoszące się do kwestii legalności zaskarżonego aktu prawnego, a w szczególności odnoszące się do naruszenia przepisów: art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 Usg, art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 3 EKSL, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy, a wręcz uzasadnione jest twierdzenie, że zaniechał kontroli w tym zakresie; w ocenie skarżącego kasacyjnie miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie można wykluczyć, iż w przypadku rozpoznania przez WSA w Warszawie pominiętych zarzutów skargi lub bardziej wnikliwego rozpoznania części zarzutów, sąd mógłby dojść do przekonania, że skarga jest jednak uzasadniona, albowiem nie została spełniona przesłanka "istotnego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 Usg; art. 8 K.p.a. w zw. art. 91 ust. 5 Usg poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasada zaufania obywateli do organów Państwa nie znajduje zastosowania w postępowaniu prowadzonym w trybie rozdziału 10 Usg "Nadzór nad działalnością gminną", co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Ppsa; art. 10 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 Usg poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego nie powinno zawierać zarzutów względem kwestionowanej uchwały, a braki w tym zakresie nie stanowią naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Ppsa, 7) art. 151 Ppsa w zw. z art. 148 Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 8 i art. 10 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 Usg oraz przepisów art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 Usg, co skutkować powinno uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 Usg poprzez uznanie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, dalej "Statut Dzielnicy") będący przedmiotem rozważań organu nadzoru może być w różny sposób interpretowany, 2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 3 EKSL poprzez ich niezastosowanie polegające na niedokonaniu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez pryzmat zasady proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić, 3) § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie pojęcia "zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej" mieści się również możliwość zmiany "przedmiotu" takiej sesji. Z uwagi na powyższe skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie na podstawie art. 188 Ppsa w całości wyroku i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, w każdym zaś przypadku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie Miasta nie można mówić o "istotnym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 Usg, jeśli konkretna regulacja, w tym przypadku § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, budzi (w mniejszym lub większym stopniu) wątpliwości interpretacyjne. Podkreślono, że do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie omawianych przepisów nie wystarcza "zwykłe" uchybienie przepisom, lecz ich kwalifikowane naruszenie, co jednak miało umknąć sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi Wojewody Mazowieckiego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od skarżącego Miasta na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. w pełni odpowiada prawu, zaś podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Jak to uprzednio wskazano skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wykazania, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wymaga co najmniej uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego kwestionowanym wyrokiem byłaby inna. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w tym aspekcie prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie Rada takiego związku nie uprawdopodobniła A. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 148 Ppsa sformułowany przez autora skargi kasacyjnej jako wadliwe oddalenie skargi Rady, zamiast jej uwzględnienie, sam w sobie nie może stanowić skutecznej i samoistnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 151 Ppsa ma charakter przepisu tzw. wynikowego, błędne – w ocenie strony podnoszącej ten zarzut – oddalenie skargi przez sąd wojewódzki, nie stanowi a priori wyłącznie naruszenia tego przepisu, ale może być skutkiem błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które sąd wojewódzki stosował lub powinien był zastosować, jako normatywnych wzorców kontroli legalności tego aktu. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa powinien być powiązany z naruszeniem innych, konkretnych przepisów, będących czy to przepisami prawa materialnego, czy to przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 Ppsa, stawiany także w powiązaniu z przepisami art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 Ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 Pusa. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W ocenie Sądu, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie elementy ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Warszawie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd ten poprawnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie strona nie zgadza się z merytoryczną oceną sądu pierwszej instancji nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. WSA w Warszawie oddalając skargę podał zarówno podstawę swego rozstrzygnięcia (art. 151 Ppsa) oraz motywy, dla których uznał skargę za niezasadną. Oczekiwanie oznaczonych treści tego uzasadnienia (np. przywołanie treści art. 91 ust. 1 i 4 oraz art. 85 Usg) nie dyskwalifikuje jego komunikatywności, ani nie prowadzi do wniosku o zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne myli się podstawa prawna rozstrzygnięcia, rozumiana jako podstawa prawna wyrokowania przez WSA w Warszawie, od podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wypadnie przeto podkreślić, że skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi, nie zaś przeciwko wspomnianemu rozstrzygnięciu nadzorczemu. Wątpliwe jest także stanowisko, jakoby braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku miały uniemożliwiać staranne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej – jej treść i sposób skonstruowania zarzutów w niej zawartych przeczą tej tezie. Nie jest także trafny zarzut zawarcia w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku twierdzeń sprzecznych, a odnoszących się do dopuszczalności odpowiedniego stosowania przepisu art. 8 K.p.a. do postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego. Autor skargi kasacyjnej przypisał sądowi wojewódzkiemu twierdzenie, którego w motywach wyroku brak – WSA w Warszawie nie wywodził na s. 15 uzasadnienia swego wyroku, że naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez zmianę poglądu prawnego nie mogło mieć miejsca, albowiem stan faktyczny sprawy nie był tożsamy (z inną sprawą, o której wywodziła skarżąca Rada – uwaga Sądu), ale ograniczał się w tym względzie wyłącznie do zacytowania stanowiska Wojewody Mazowieckiego. C. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w powiązaniu z przepisami art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 Ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 Pusa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, art. 3 § 1 pkt 7 cyt. ustawy stanowi jedynie, że kontrola działalności organów administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nic nie wskazuje, aby którykolwiek z tych powyżej wskazanych przepisów został zaskarżonym wyrokiem naruszony, WSA w Warszawie rozpoznał skargę na akt nadzoru i skargę oddalił, zatem zastosował środek przewidziany w ustawie (Ppsa). Wysuwanie zarzutów wobec uzasadnienia wyroku w kontekście nie dokonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa aktu nadzoru, o którym traktuje art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa, oraz brak jej przeprowadzenia według kryteriów określonych w art. 1 § 2 Ppsa odnosi się – w ocenie Sądu – do oceny zagadnień materialnoprawnych, sprowadzając się do braku podzielenia motywów działania sądu a quo. Te jednak aspekty – raz jeszcze przyjdzie to stwierdzić – nie mogą być w realiach sprawy skutecznie wiązane z zarzutem naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Wedle art. 1 Pusa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Naruszenie cyt. przepisu ma wobec tego miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, względnie dokonuje jej stosując inne – niż tam wskazane – kryterium kontroli. Przepis art. 1 § 2 Pusa nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu, strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu, strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. D. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 Usg poprzez ich błędną wykładnię, co w konsekwencji skutkować miało wadliwym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Ppsa. Podkreślić należy, że zarzut taki skonstruowano posługując się odesłaniem do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa, który to przepis odnosi się do "naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że podnosząc tego typu zarzut należy zakwestionować błąd proceduralny sądu pierwszej instancji, nie zaś organu, którego akt stanowił przedmiot skargi. WSA w Warszawie nie stosował ani przepisu art. 8 K.p.a., ani przepisu art. 91 ust. 5 Usg. Dodatkowo umyka uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że zasada z art. 8 K.p.a. po pierwsze nie stanowi o zaufaniu "obywateli" do organów Państwa, jak to wskazano w motywach skargi kasacyjnej, ale o zaufaniu "uczestników postępowania do władzy publicznej". Po drugie, odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu do postępowania nadzorczego (art. 91 ust. 5 Usg) wymaga uwzględnienia charakteru postępowania nadzorczego, którego przedmiotem nie jest rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Po trzecie, uwzględnić należy specyfikę przedmiotowej sprawy – to Rada m. st. Warszawy działała w pierwszej kolejności jako organ nadzorczy względem Rady Dzielnicy Włochy, zaś w drugiej kolejności Wojewoda Mazowiecki działał jako organ nadzoru względem Rady. Wreszcie, po czwarte, nie można podzielić rozumowania Rady, że skoro Wojewoda w innej sprawie zawarł odmienną wykładnię przepisów § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, przeto nie mógł od tej wykładni w przedmiotowej sprawie odstąpić. Niezależnie od tego, że między stronami procesu sądowoadministracyjnego istnieje spór co do tożsamości prawnej spraw rozstrzygniętych rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego, a tym, które zostało wskazane w motywach skargi kasacyjnej (s. 9), to brak jest podstaw do domagania się, aby cyt. w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcie nadzorcze miało stanowić precedens, którym miałby z kolei być związany orzekający w nowej sprawie WSA w Warszawie. E. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p. a w zw. z art. 91 ust. 5 Usg stwierdzić wypadnie, że nie zostało wykazane, aby strona skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu nadzorczym. Nie doszło do tego w szczególności poprzez sformułowanie zawiadomienia przez Wojewodę Mazowieckiego o wszczęciu postępowania, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zbyt lakonicznie. Mimo takiego sformułowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania znany był przedmiot sprawy i możliwe było zajmowanie stanowiska przez organy Miasta Warszawy co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Podnosząc ten zarzut nie wyjaśniono, w jaki sposób ewentualne naruszenie powołanych przepisów Kodeksu, zawierających nakaz zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w procesie oraz nakazu zawiadamiania o wszczęciu postępowania wszystkich stron, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chybione było w szczególności wspieranie argumentacji tego zarzutu poprzez odwołanie się do motywów postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., w sprawie II OW 10/07 o oddaleniu wniosku, które zapadło w odniesieniu do sporu kompetencyjnego na tle nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z usunięciem drzew bez zezwolenia. F. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 Usg oraz § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pozostają ze sobą w związku, przeto powinny zostać rozpoznane łącznie. Z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 Usg wynika, że jednym z organów nadzoru nad działalnością gminną jest wojewoda, a nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 85 Usg). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o ich nieważności w całości lub w części orzeka właściwy organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od ich doręczenia (por. art. 91 ust. 1 Usg), w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności, ogranicza się wówczas organ nadzoru do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 Usg). Sąd administracyjny rozpoznający skargę organu jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru ma możliwość uchylenia tego aktu na podstawie art. 148 Ppsa, jeśli istnieją podstawy do uwzględnienia skargi. Niewątpliwie do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu. Istotą sprawy rozstrzyganej przez WSA w Warszawie było to, czy trafnie Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność źródłowej uchwały Rady m. st. Warszawy, która tym samym uznała za niedopuszczalne rozstrzygnięcie przez Radę Dzielnicy Włochy spraw objętych uchwałami zakwestionowanymi przez Radę m. st. Warszawy, a wprowadzonych do porządku obrad sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy na podstawie art. 20 ust. 1a Usg. W tym aspekcie konieczne było odniesienie się do regulacji zawartych w Statucie Dzielnicy. Trafnie zidentyfikował tę istotę sprawy sąd pierwszej instancji koncentrując swą uwagę na zagadnieniu dopuszczalności zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy Włochy. Zagadnienie powyższe w aspekcie wykładni przepisu art. 20 ust. 1a Usg było przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 2940/16, którym wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. Wywiedzione w powyższym wyroku stanowisko odnośnie dopuszczalności zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej rady dzielnicy orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela w całości i dalej przyjmuje jako własne. W cyt. wyroku (por. CBOSA.nsa. gov.pl) wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 1a Usg, rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad i rozszerzyć porządek bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Dokonanie zmiany porządku obrad dopuszczalne jest zatem w każdym przypadku, pod warunkiem, że nastąpi to w trybie określonym w art. 20 ust. 1a Usg, a mianowicie rada wyrazi zgodę na zmianę porządku obrad bezwzględną większością głosów swego ustawowego składu. Do zmiany porządku obrad nie jest wymagane wystąpienie tzw. uzasadnionego przypadku. Analiza normatywna postanowień art. 20 ust. 1a Usg prowadzi do wniosku, że ta regulacja nie wprowadza ograniczeń, co do tego, w jakim momencie obrad mogą być dokonane zmiany w porządku obrad, byleby zmiany te zostały wprowadzone bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (wymóg formalny). Należy przy tym mieć na uwadze również art. 20 ust. 4 w zw. z ust. 3 Usg, dotyczące zmiany porządku obrad w przypadku zwołania sesji na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy, które to regulacje wprowadzają dodatkowy wymóg uzyskania zgody na zmianę porządku obrad w sytuacji, kiedy to zwołanie sesji nastąpiło nie z inicjatywy przewodniczącego rady, ale na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Trafnie WSA w Warszawie dostrzegł, że podobnie co w Usg, kwestia zmian w porządku obrad sesji Rady Dzielnicy Włochy została unormowania w Statucie Dzielnicy. Zgodnie z jego § 23 ust. 3 Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy. Natomiast zgodnie z § 23 ust. 4 Statutu, do zmian porządku obrad sesji, zwołanej w trybie § 22 ust. 4, stosuje się ust. 3 z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2008 r., II OSK 447/08, w którym uznano, że: "Nie można przepisu art. 20 ust. 1a (Usg – uwaga Sądu) rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem jednak możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także - w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad - zgłosić projekty i podjąć określone uchwały". Z tych względów trafne także było stanowisko sądu wojewódzkiego, który nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Miasta, że nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie spraw, które Rada Dzielnicy Włochy załatwiła w ramach sesji nadzwyczajnej. Pogląd skarżącej kasacyjnie, że zmiana porządku obrad na sesji nadzwyczajnej powinna bezwzględnie dotyczyć tej samej materii, tego samego zakresu spraw, co wcześniej zgłoszony o ściśle określony "przedmiot obrad", oraz że nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy niebędące przedmiotem wcześniejszego w wniosku o zwołanie takiej sesji, nie jest uprawniony. Każda ze spraw, które podjęła Rada Dzielnicy Włochy zakwestionowanymi przez Radę Miasta uchwałami, w jej ocenie miała charakter pilny, a skoro dochowano trybu zmiany porządku obrad sesji to nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tych uchwał przez Radę. Przepis art. 20 ust. 1 Usg odnoszący się do zmiany porządku obrad sesji odnosi się także do sesji nadzwyczajnej, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania tej sesji (por. art. 20 ust. 4 Usg). Skoro Rada m. st. Warszawy zgadza się, że dopuszczalna jest zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej – co wynika z motywów skargi kasacyjnej – to sprawując nadzór nad uchwałami rady dzielnicy, także winna mieć na względzie stosowanie kryterium tego nadzoru – legalność, nie zaś celowość, a to w aspekcie oceny charakteru spraw, które jako pilne zostały przez Radę Dzielnicy Włochy wprowadzone do porządku obrad sesji nadzwyczajnej w dniu 23 listopada 2015 r. G. W konsekwencji powyższych uwag za nieskuteczny uznać przyszło zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 3 EKSL poprzez ich niezastosowanie polegające na niedokonaniu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez pryzmat zasady proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić. Jak to uprzednio wskazano specyfika sprawy, na tle której zapadło kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nakazuje oceniać jako nieskuteczną argumentację Miasta wywodzącego o takiej wykładni cyt. przepisów, aby zagwarantować samodzielność Rady Miasta w sprawowaniu nadzoru nad działalnością dzielnic. Zgodnie z art. 8 ust. 3 EKSL kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Z przepisu tego wynika, że zakres używania środków nadzoru nie może naruszać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie do takiej sytuacji nie doszło, skoro prawidłowo Wojewoda ocenił uchwałę Rady Miasta jako podjętą z istotnym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 Usg). Rada m. st. Warszawy podnosząc kwestię ochrony swej samodzielności w sprawowaniu nadzoru na działalnością organów dzielnic, sama nie może odmawiać potrzeby ochrony takiej samodzielności swym dzielnicom jako jednostkom pomocniczym. Należy mieć na względzie pewien specyficzny status tych jednostek. Szczególny charakter dzielnic warszawskich wynika ze sposobu kształtowania składu rad dzielnicowych, który tworzą radni wybrani w wyborach powszechnych i bezpośrednich (zob. M. Stahl, Glosa do postanowienia NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 1075/99, OSP 2000, nr 10, poz. 158). Tym samym chybiony jest także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". H. W konsekwencji wbrew zatem zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego odpowiadało prawu, gdyż doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXVI/688/2016 z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sytuacji, w której podjęte przez Radę Dzielnicy Włochy uchwały nr 48/X/2015, nr 51/X/2015, nr 52/X/2015, nr 53/X/2015 z dnia 23 listopada 2015 r. mieściły się w granicach przepisów Usg i Statutu Dzielnicy. Wojewoda zasadnie stwierdził, że Rada m. st. Warszawy podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, jak również z naruszeniem art. 2 i art. 7 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – wyraźnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony działaniem Rady Dzielnicy Włochy. I. Z tych wszystkich względów skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach oddalono na podstawie art. 184 Ppsa. J. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.