II OSK 2265/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanych w granicach tej samej sprawy w sprawie ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1560/24, w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanych w granicach tej samej sprawy.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1560/24, skarżący (skarżący kasacyjnie) R. S., reprezentowany przez adwokata, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 193 p.p.s.a., zawarł wniosek o "wstrzymanie prowadzenia wykonania decyzji będących podstawą postępowania". W uzasadnieniu tak sformułowanego wniosku podał, że przystąpienie do wykonania zaskarżonej decyzji (wydanej w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., tzn. decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2018 r.), a następnie wyrugowania z obrotu prawnego nieprawomocnych w tej dacie decyzji, które stały u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, będzie prowadziło do poniesienia przez skarżącego dotkliwej szkody w postaci uszczuplenia majątku w znacznej kwocie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanych w granicach tej samej sprawy jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić istotne dla oceny zasadności niniejszego wniosku o wstrzymanie występujące w sprawie okoliczności prawne. Otóż, zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany decyzji ostatecznej, czyli decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2018 r. Tą ostatnią decyzją wskazany organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2017 r., którą nakazano skarżącemu - właścicielowi budynku w K. przy ul. [...] (działka nr [...]), wykonać w terminie do 30 maja 2018 r. oznaczone prace naprawcze (decyzja nakazowa). Co istotne, WINB uchylił decyzję PINB w części dotyczącej tylko i wyłącznie terminu wykonania obowiązków i w tej części wskazał termin do 30 listopada 2018 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję nakazową w mocy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a także ze znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek o wstrzymanie, a wydanych wcześniej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja WINB z dnia 28 sierpnia 2018 r. stała się decyzją nie tylko ostateczną, ale i prawomocną w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. (WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn.. akt IV SA/Po 968/18, oddalił skargę na ww. decyzję WWINB), Ponadto organy egzekucyjne przystąpiły do jej wykonania na podstawie tytułu wykonawczego (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2023 r., sygn.. akt II OSK 821/22 i powiązany z nim wyrok NSA z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 205/24, którym Sąd kasacyjny oddalił skargę kasacyjną R. S. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2023 r., sygn.. akt IV SA/Po 533/23, wydanego w sprawie z jego skargi na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie złego stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w przy ul. [...] w K.). Z powyższych okoliczności prawnych wynikają dwie negatywne przesłanki prawne, które czynią złożony wniosek o wstrzymanie wnioskiem niezasadnym w świetle treści art. 61 § 3 p.p.s.a.. Po pierwsze, decyzja z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej jest właśnie prawomocną decyzją odmowną, na podstawie której skarżący (skarżący kasacyjnie) nie nabył żadnych praw (nie przyznano nią ani żadnych uprawnień, ani nie nałożono nią żadnych obowiązków). Zgodnie z orzecznictwem NSA, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania w sposób dobrowolny lub w drodze egzekucji. Przedmiotem wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne. W konsekwencji problem wykonania aktów administracyjnych dotyczy więc jedynie aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (tak NSA w postanowieniu z dnia z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I GZ 291/19, Legalis nr 2263611, por. także postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FZ 193/13, Legalis nr 917602). Po drugie, i to również z tego powodu, NSA nie mógł na gruncie niniejszej sprawy wstrzymać aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, ponieważ, jak wynika z zestawienia treści wniosku o wstrzymanie z treścią przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a in fine, skarżący kasacyjnie domaga się także wstrzymania obydwu decyzji nakazowych (organu I instancji - z dnia 16 listopada 2017 r. oraz organu II instancji – z dnia 28 sierpnia 2018 r., tzn. "decyzji będących podstawą postępowania"). Dopiero bowiem gdy są podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie, wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, na podstawie art. 61 § 3 ustawy może nastąpić, jeżeli skarżący złoży wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu decyzji i są podstawy do wstrzymania wykonania tej decyzji. Inaczej mówiąc nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy, jeżeli nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn.. akt II OZ 1227/05, Legalis 86945). W rezultacie brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej przekłada się zatem na brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, której organ odmówił zmiany. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanych w granicach tej samej sprawy.