II OSK 2292/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 121/24 w sprawie ze skargi W. [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 22 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu UD-III-WAB.6730.90.2023.IPI oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 lipca 2024 r., sygn. VII SAB/Wa 121/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie" oddalił skargę W. [...] z siedzibą w W., dalej "skarżąca kasacyjnie/S. [...]" na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku z 22 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu UD-III-WAB.6730.90.2023.IPI. W skardze kasacyjnej S. [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że: a) z uwagi na braki formalne wniosku z 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., b) "przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych, organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczym (z 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania" na podstawie art. 98 § 1 k.p.a."; c) organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek skarżącej, zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 4 października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Skarżąca kasacyjnie stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nie kwestionuje dokonanej przez WSA w Warszawie oceny zasadności wezwania jej przez organ do usunięcia braków wniosku z 22 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał jednak błędnej oceny zarzutu bezczynności przyjmując, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogło zostać wszczęte tylko na podstawie kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie elementy wymagane przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p. W szczególności bezzasadnym jest, w ocenie skarżącej kasacyjnie przyjęcie, że przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sugeruje, że organ może wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania, czyli dopiero wówczas, gdy do organu wpłynął kompletny, czyli pozbawiony braków formalnych wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z takiego stanowiska wynika, że w okresie od dnia, w którym strona doręczyła swoje żądanie organowi, aż do dnia, w którym uzupełniła braki formalne żądania, postępowanie administracyjne nie toczy się, a zatem nie ma możliwości jego zawieszenia. To stanowisko sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., która została wydana w sprawie o sygn. akt I OPS 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania, które zostało poprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II GSK 618/22, LEX nr 3362490). Podkreślić zatem trzeba, że wbrew odmiennemu stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika to wprost z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014 r., nr 1, poz. 2). Błędne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, nie mogło jednak przesądzać o zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Istotnym bowiem było, że skarżąca kasacyjnie została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy i jak wynika z akt postępowania administracyjnego, braków tych we wskazanym terminie nie uzupełniła. Trzeba także zaznaczyć, że zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz ocena charakteru tych braków nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Kluczową kwestią, na której oparta jest skarga kasacyjna, jest natomiast wpływ wniosku o zawieszenie postępowania na uprawnienie organu do pozostawienia bez rozpoznania wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji nie uzupełnienia jego braków formalnych. Stosownie do treści art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wystąpienie wskazanych w przepisie przesłanek nie pociąga za sobą automatycznie zawieszenia postępowania. Organ administracji publicznej w razie ich zaistnienia może, ale nie musi, postępowanie zawiesić (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, komentarz do art. 98). Wskazuje na to bowiem sformułowanie "organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie", które oznacza, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest fakultatywne, organ wydaje je w przypadkach, gdy uzna to za celowe i stwierdzi, że czynność stron polegająca na złożeniu wniosku nie zmierza do obejścia prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, Warszawa 2024, komentarz do art. 98, M. Jędrzejewska, Zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron, NP 1960/7–8, s. 963 i n.). Należy zatem uznać, że organ ma swobodę i działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem: "może zawiesić" wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2024 r., II OSK 1715/24, LEX nr 3824128.; z 18 września 2024 r., sygn. II OSK 2642/21, LEX nr 3772838). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a., albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Nie można bowiem czynić organowi administracji zarzutu, że nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie. Gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. Należy także zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania nie może służyć wydłużaniu terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych. Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.