II OSK 2297/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 88/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w A. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 listopada 2022 r. nr K-AP-2.7840.78-1.2022.AN w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 88/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. sp. z o.o. w A., dalej także: "skarżąca" na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 listopada 2022 r., nr K-AP-2.7840.78-1.2022.AN, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: 1. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak uchylenia postanowienia wydanego z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. postanowienia, które uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania, mimo że w sprawie zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, bowiem w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkuje możliwość rozstrzygnięcia postępowania, a mianowicie: a) między stronami istnieje i istniał w momencie rozpoznawania niniejszej sprawy spór cywilnoprawny dotyczący tego, czy strony były nadal związane umową przedwstępną po 31 grudnia 2021 roku, a w efekcie - czy skarżąca nadal posiada tytuł prawny do nieruchomości; b) spór znany był już organowi I instancji - bowiem uczestnik już w piśmie z 4 kwietnia 2022 roku wskazywał, że skarżąca utraciła tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; c) uczestnik podtrzymał w zażaleniu swoje stanowisko - wskazał, że w jego opinii skarżąca utraciła tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; d) skarżąca w skardze do WSA wskazywała przeciwnie - że posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem do zawarcia umowy przyrzeczonej nie doszło z przyczyn leżących po stronie uczestnika - bowiem uczestnik uchylał się od zawarcia umowy przyrzeczonej, w związku z czym skarżąca posiada wobec uczestnika roszczenie o zawarcie umowy przyrzeczonej, e) skoro zatem: i. między stronami istnieje spór cywilnoprawny dotyczący tego, czy, skarżąca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ii. spór istniejący między stronami ma wpływ na niniejsze postępowanie - zadecyduje o tym, czy skarżąca po 1 stycznia 2022 roku dysponowała nieruchomością na cele budowlane, iii. Uczestnik podnosił tę kwestię już w kwietniu 2022 roku - to organ wydając decyzję powinien był mieć świadomość, że w sprawie istnieje między stronami spór stanowiący zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje możliwość wydania postanowienia w niniejszej sprawie - a zatem w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania w oparciu o inną podstawę (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) mimo braku powołania zarzutu w skardze do WSA, gdyż WSA powinien rozpoznać sprawę niezależnie od granic skargi, podczas gdy organ na tej podstawie postępowania nie zawiesił, a WSA w Szczecinie wadliwie ww. stan rzeczy zaakceptował; 2. naruszenie art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak uchylenia postanowienia organu wydanego z naruszeniem art. 98 § 1 K.p.a., tj. polegającym na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające zawieszenie niniejszego postępowania z urzędu, bowiem dla skuteczności wniesienia przez uczestnika sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania wystarczyło, by uczestnik wniósł sprzeciw (zażalenie), w którym wskazał, że: a) strony związane były umową przedwstępną sprzedaży nieruchomości, b) skarżąca nie uiściła ceny sprzedaży, w związku z czym od 1 stycznia 2022 roku skarżąca nie posiada tytułu prawnego do Nieruchomości, - co powodowało, że w opinii uczestnika w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania - podczas gdy taki sprzeciw nie może zostać uznany za zasadny, bowiem: a) opiera się on jedynie na twierdzeniach uczestnika dotyczących umowy przedwstępnej, podczas gdy uczestnik nie dołączył jakichkolwiek dowodów na swoje twierdzenia; b) powoduje to, że twierdzenia uczestnika, jakoby strony nie były już związane umową przedwstępną, a w efekcie skarżąca nie dysponowała od 1 stycznia 2022 roku nieruchomością na cele budowlane, nie można uznać za prawdziwe - co prowadzi do wniosku, że uczestnik nie wniósł skutecznego sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania, co przy braku sprzeciwu innego podmiotu prowadzi do konkluzji, że żadna ze stron nie sprzeciwiła się zawieszeniu, w związku z czym przesłanka braku sprzeciwu innych stron postępowania została w niniejszej sprawie spełniona, co oznacza, że postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania powinno zostać utrzymane w mocy; 3. naruszenie art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak uchylenia postanowienia organu wydanego z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., tj. bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w toku postępowania w II instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem gdyby na etapie postępowania w II instancji skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, to wykazałaby, że postawa D. Sp. z o. o. w postępowaniu była dotychczas bierna - nie oponował on, gdy skarżąca wnosiła kolejne pisma w postępowaniu, nie wypowiadał się w ich zakresie - dorowadziłoby do konkluzji, że w niniejszej sprawie możliwe było zawieszenie postępowania. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: 1. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. o dopuszczenie dowodów z: a) postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 9 lutego 2023 roku w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z 25 listopada 2022 roku, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wydanej na rzecz skarżącej i dotyczącej tej samej działki, co objęta niniejszym postępowaniem (znak: K-AP-2.7840.105-3.2022.PP); b) postanowienia Prezydenta Miasta Koszalina z 17 kwietnia 2023 roku w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego pozwolenia na rozbiórkę, wydanego na rzecz skarżącej i dotyczącego tej samej działki, co objęta niniejszym postępowaniem (znak: A-I-8.6741.7.2023.AT) - na wykazanie faktu wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, zasadności zawieszenia postanowienia, możliwości zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach; 3. na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie; 4. na podstawie art. 199 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak uchylenia postanowienia organu wydanego z naruszeniem art. 98 § 1 K.p.a., tj. polegającym na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające zawieszenie niniejszego postępowania z urzędu. Stosownie do treści art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis art. 98 § 1 K.p.a. nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, stąd też przyjmuje się, że zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w dowolnej formie (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1393/20). Uwzględniając, że organ prowadzący postępowanie nie dysponuje możliwością zobowiązania stron, by te w określonym terminie wyraziły swój pogląd odnośnie do złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, za zgodne z prawem, należy uznać poprzestanie przez organ na domniemaniu, iż milczenie stron w wyznaczonym przez organ terminie, po zawiadomieniu ich o żądaniu zawieszenia postępowania złożonym przez stronę, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, powinno być traktowane jako równoważne niewyrażeniu sprzeciwu względem tego żądania (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2019/23). W konsekwencji, wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. bez umożliwienia pozostałym stronom możliwości wyrażenia swego stanowiska w tym zakresie, stanowi naruszenie przepisów postepowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postanowienia Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 14 września 2022 r. o zawieszeniu postępowania było zatem prawidłowe. Jednocześnie, organ zażaleniowy, po rozpatrzeniu zażalenia D. Sp. z o.o., był uprawniony do wydania postanowienia reformatoryjnego o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że na skutek trwałej utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez A. sp. z o.o. w A., żaląca się wnosi o umorzenie postępowania lub wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji architektoniczno-budowlanej i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest niewątpliwe, że oświadczenie to jest równoznaczne ze sprzeciwem wobec wniosku o zawieszenie postępowania. W przypadku strony postępowania należy bowiem dopuścić możliwość wnioskowania o zaistnieniu czynności procesowej z zachowania danego podmiotu, który wyraźnie nie oświadczył swej woli, ale w inny nie budzący wątpliwości sposób ją uzewnętrznił (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2019/23 oraz wskazane tam opracowanie: A. Matan, Czynności procesowe stron w postępowaniu administracyjnym (Zagadnienia ogólne), Roczniki Administracji i Prawa: teoria i praktyka, Rok III, s. 50). Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak uchylenia postanowienia wydanego z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. postanowienia, które uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania, mimo że, zdaniem skarżącej, w sprawie zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, bowiem w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkuje możliwość rozstrzygnięcia postępowania. Przede wszystkim, podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 98 § 2 K.p.a. W granicach tej podstawy prawnej rozpatrzone zostało zażalenie. Naruszenia polegającego na braku rozważenia i zastosowania dyspozycji z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie podniesiono w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zbadał zatem stan faktyczny w zakresie przesłanek istotnych z punktu widzenia art. 98 § 1 K.p.a. W sytuacji, w której w skardze nie wskazano okoliczności uzasadniających ewentualne rozważenie zawieszenia postepowania z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Sąd rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), miał obowiązek oceny legalności postanowienia odmawiającego zawieszenia postepowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Natomiast w ramach realizacji dyspozycji z art. 134 § 1 P.p.s.a. powinien rozważyć zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia gdy okoliczności uzasadniające zastosowania z urzędu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynikały z treści wniosku, a nadto gdyby okoliczności te znalazły potwierdzenie w aktach sprawy. Podniesienie zarzutu naruszenia polegającego na braku rozważenia okoliczności uzasadniających zastosowanie dopiero w skardze kasacyjnej przenosi na etap postepowania kasacyjnego nie tylko rozpoznanie przewidziane dla wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę, ale także sprowadza się do żądania kontynuacji, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, postepowania incydentalnego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Niezależnie od tego zaaprobować należy pogląd, według którego, wydając postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego organ administracji bierze pod uwagę treść wniosku strony żądającej zawieszenia postępowania, jednakże ustalenie okoliczności, od których zależy zawieszenie postępowania oraz rozstrzygnięcie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania należy do obowiązków organu. W zależności od treści wniosku oraz okoliczności sprawy organ może rozważać przyczyny, które stanowią podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo że strona wniosła o zawieszenia postępowania na jej żądanie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 261/06). W niniejszej sprawie inwestor, tj. A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania pismem z dnia 14 września 2022 r. Nie wskazała podstawy prawnej wniosku. Przyjętej przez Prezydenta Miasta Koszalina podstawy prawnej w postaci art. 98 § 1 K.p.a., czyli zawieszenia postępowania na wniosek strony, nie zakwestionowała w trakcie postępowania administracyjnego. Także w skardze do WSA w Szczecinie zarzuciła nie tyle błędny wybór trybu rozpatrzenia wniosku, ile niewłaściwe zastosowanie art. 98 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu, że zachodziła przesłanka skutkująca odmową zawieszenia postępowania. Jest jednak niewątpliwe, że z treści wniosku nie można wywnioskować ograniczenia trybu do art. 98 § 1 K.p.a. W konsekwencji, należy merytorycznie odnieść się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i sąd. W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się więc sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 6 do art. 97 i powołany tam wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1817/16; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 523 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 432/15). Podnoszona przez skarżącą, w skardze kasacyjnej okoliczność nie wyczerpuje przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według zaś art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, inwestor, spełniający warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, może żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja jest ważna przez czas w niej oznaczony, jednak nie dłużej niż rok. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie zostało przez inwestora złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę w dniu 13 sierpnia 2021 r. W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, w dniu 6 kwietnia 2022 r., Prezydent Miasta Koszalina uzyskał informację od właściciela działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, tj. D. Sp. z o.o., że nie doszło do zawarcia umowy przyrzeczonej i przeniesienia własności nieruchomości na inwestora, co zdaniem właściciela oznacza, że inwestor A. Sp. z o.o. w A. nie ma żadnego tytułu prawnego do miejsca planowanej inwestycji. Podając przyczynę niezawarcia umowy, tj. brak zapłaty ceny, przedstawicielka D. Sp. z o.o. oświadczyła, że nie wyraża zgody na wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać posiadanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i wsa 2006/3/88; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1851/18 i orzecznictwo tam powołane). Jak wskazano w orzecznictwie, wydanie pozwolenia na budowę w przypadku gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1628/15; wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1600/16) Skoro zaś inwestorka wywodziła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z umowy przyrzeczonej oraz mającej nastąpić umowy przenoszącej własność nieruchomości, obowiązkiem organu było ustalenie, czy inwestorka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma znaczenia to, że zmiana stanowiska właściciela nastąpiła w trakcie postępowania. Obowiązkiem organu jest, w takiej sytuacji, ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. W niniejszej sprawie posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być rozważone w dwóch płaszczyznach; tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości oraz ewentualnie uprawnienia o charakterze zobowiązaniowym, opartym o zgodę właściciela. Realizując ten obowiązek, organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał inwestora do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie 30 dni. Konsekwencją nieprzedłożenia wymaganego oświadczenia, a co za tym idzie niewykazania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Podkreślić należy, że ustalając posiadanie prawa o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest aktualnym stanem faktycznym i prawnym. W odniesieniu do tytułu własności takim zasadniczym dokumentem jest odpis z księgi wieczystej. To, że inwestor powołuje się na roszczenie cywilnoprawne o zawarcie umowy przyrzeczonej nie oznacza zakwestionowania aktualnego stanu prawnego, wynikającego z domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, według którego, prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest oczywiste, że inwestorka nie dysponowała tytułem prawnorzeczowym. Po złożeniu pisma D. Sp. z o.o. z dnia 6 kwietnia 2022 r. skarżąca nie mogła także powoływać się na uprawnienie o charakterze zobowiązaniowym wynikające z oświadczenia właściciela nieruchomości. Zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 K.c.), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06). Dla pełnej jasności dodać trzeba, że sama skarżąca nie kwestionuje braku tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości. Nie wskazuje także na inny tytuł dający mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Argumentuje, że tytuł uzyska w przyszłości na skutek wykazania, że obowiązkiem właściciela jest zawarcie z nim umowy przenoszącej własność. Uzyskania przez inwestora w przyszłości tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości może nastąpić w trybie cywilnoprawnym. Nie ma wpływu na aktualny brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ewentualne wszczęcie przez inwestora postepowania przed sądem powszechnym w celu realizacji roszczenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wskazano powyżej, organ administracji jest uprawniony i zobowiązany do ustalenia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlanego, według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej. Organ nie tylko nie ma obowiązku oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu powszechnego (przy czym w niniejszej sprawie inwestor nie wykazał nawet aby takie postępowanie toczyło się), ale jest zobowiązany do wydania decyzji opartej na art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Na zakończenie można jeszcze skonstatować, że instytucja zawieszenia postępowania nie może służyć wydłużaniu terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wyznaczonemu postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zauważając odmienności pomiędzy terminem określonym w art. 64 § 2 K.p.a. a terminem wyznaczonym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odnotować można, że zbliżony do tego stanowiska pogląd wyrażono wielokrotnie w orzecznictwie na tle relacji terminu do usunięcia braków formalnych podania i instytucji zawieszenia postepowania (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2294/24; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2384/24). Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak uchylenia postanowienia organu wydanego z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., tj. bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w toku postępowania w II instancji. Wskazane naruszenie, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie podważyła ustalenia, według którego, D. Sp. z o.o. sprzeciwiła się zwieszeniu postepowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak sprzeciwu właścicielki nieruchomości na wcześniejszych etapach postępowania, nie wyklucza możliwości wniesienia sprzeciwu na etapie późniejszym. Nie wykazała również aby zachodziły okoliczności faktyczne i procesowe wyczerpujące przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przedłożone w postepowaniu kasacyjnym dowody, w postaci postanowienia o zawieszeniu postępowania nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia oraz zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.