II OSK 2335/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 179/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 grudnia 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.487.2021.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 179/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) z 2 grudnia 2021 r. o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego pod numerem rejestru [...] parterowego budynku klubowego przy ul. [...] w miejscowości G. w części znajdującej się na działce nr [...], obr. [...], będącego elementem historycznego terenu klubu sportowego [...] w G., wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego odrębną decyzją z 12 września 2018 r (nr rejestru [...]). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: PWKZ) decyzją z 8 marca 2021 r. wpisał do rejestru zabytków parterowy budynek klubowy, wyznaczając granice wpisu obejmujące "budynek w obrysie murów zewnętrznych, ze schodami zewnętrznymi, w części znajdującej się na działce nr [...], obr. [...]" na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Organ stwierdził, że zabytkowa wartość budynku wynika przede wszystkim z wartości historycznej i naukowej – jest on najstarszym elementem zagospodarowania dawnego stadionu i jedynym zachowanym budynkiem związanym z działalnością klubu sportowego [...]. W ocenie PWKZ, wartość obiektu ma głównie wymiar ideowy, symboliczny, wynikający z jego historycznej funkcji, a nie formy architektonicznej. Budynek ma prostą, bezstylową formę architektoniczną, stanowi jedynie część większej całości, ale nadal posiada walor tradycyjnego, solidnego, pruskiego budownictwa. Wartość artystyczna budynku ma znaczenie drugorzędne w stosunku do wartości niematerialnych – struktura budowlana jest głównie nośnikiem idei, pamięci, świadectwem tradycji miejsca, jego "dawności". Wpis budynku do rejestru zabytków ma też służyć dopełnieniu dotychczasowego wpisu dotyczącego terenu klubu sportowego [...] poprzez zapewnienie pełniejszej i skuteczniejszej ochrony autentycznemu, najstarszemu elementowi tego obszaru. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Minister, decyzją z 2 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję PWKZ. Minister wskazał, że omawiany obiekt zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną konstrukcję ścian obwodowych oraz historyczną artykulację elewacji otworami okiennymi i drzwiowymi. Czytelne zostało również powiązanie przestrzenne obiektu z terenem klubu sportowego [...]. Budynek ten ma przede wszystkim wyjątkowe wartości historyczne i naukowe. Jest to najstarszy obiekt znajdujący się na terenie dawnego klubu sportowego [...], który stanowi o materialnym świadectwie funkcjonowania w okresie międzywojennym w G. organizacji krzewiącej postawy patriotyczne. Zabytek posiada wartość naukową, jako przedmiot badań nad historią polskiej ludności mieszkającej w G. przed II wojną światową, a także wartość historyczną, jako obiekt przeznaczony do użytku tego klubu sportowego. Tym samym budynek stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna. Objęcie budynku prawną ochroną konserwatorską, w ocenie Ministra, jest uzasadnione koniecznością zachowania przywołanych wartości naukowych i historycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej niż interes właściciela przedmiotowego obiektu. Minister, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził m.in., że w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa w kontrolowanym postępowaniu i w postępowaniu zakończonym decyzją PWKZ z 12 września 2018 r., obejmującą ochroną konserwatorską historyczny teren klubu sportowego [...] w G. w granicach działek nr [...] i [...], obr. ew. [...]. Decyzja z 2018 r. odnosi się do terenu, natomiast zaskarżona decyzja dotyczy budynku. Minister podkreślił, że w odniesieniu do budynku wchodzącego w skład wpisanego do rejestru zabytków miejsca upamiętniającego wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji może być wydana odrębna decyzja o wpisie do rejestru zabytków. Minister dodał też, że parterowy budynek klubowy stanowi dzieło architektury i budownictwa, wyjaśniając, że każdy budynek stanowi dzieło architektury i budownictwa, a zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Zdaniem Ministra budynek mieści się w legalnej definicji zabytku i jako taki podlega ochronie konserwatorskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji), oddalając skargę stwierdził, że decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Kontrola decyzji uznaniowej, którą jest decyzja o wpisie do rejestru zabytków, przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie, w uzasadnieniu decyzji, przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny jako zabytku, przez pryzmat wartości artystycznych, jak i naukowych. Jak podkreślił Sąd, parterowy budynek klubowy został zakwalifikowany przez organy konserwatorskie jako podlegający ochronie konserwatorskiej poprzez wpis do rejestru zabytków z uwagi na spełnienie przesłanki z art. 6 ust 1 lit. c u.o.z.o.z. – dzieło architektury i budownictwa oraz lit. h – miejsce upamiętniające wydarzenie historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że budynek będący przedmiotem wpisu do rejestru to dwa segmenty większego budynku pokoszarowego, o prostej formie architektonicznej, typowej dla pruskich zabudowań koszarowych. Część budynku, znajdująca się na działce nr ew. [...], to północny odcinek większego budynku koszarowego, zbudowanego w latach 1912-1914, wchodzącego w skład koszar dla pruskiego batalionu telegrafistów. Po zakończeniu I wojny światowej, w wyniku demilitaryzacji G., północną część terenu oraz cześć zabudowań (w tym przedmiotowy budynek) przyznano państwu polskiemu, pozostałą – W. Budynki pokoszarowe zaadaptowano do nowych funkcji i potrzeb Polonii. Budynek, którego dotyczy sprawa, to obiekt murowany z cegły, na rzucie wydłużonego prostokąta, parterowy, podpiwniczony, dawniej kryty dachem trójspadowym. Budynek został częściowo przekształcony przez poprzednich użytkowników w okresie przedwojennym i powojennym (zmiany w strukturze i układzie wnętrz, wykonanie nowych lukarn w dachu, wyburzenie ścian wewnętrznych i stropów w części południowej). W budynku kilkukrotnie miały miejsce pożary, ostatni w kwietniu 2020 r., w wyniku którego został zniszczony i ostatecznie rozebrany dach. Mimo to pozostała oryginalna struktura murów zewnętrznych, obrys rzutu, kompozycja elewacji – kształt, wielkość i rozmieszczenie pierwotnych otworów okiennych i drzwiowych widoczne w wątku muru. Pozostaje także częściowo czytelny układ wnętrz budynku i, jak twierdzą organy konserwatorskie, odbudowując dach możliwe jest przywrócenie dawnej bryły budynku. Wartość artystyczna – architektoniczna, stylowa – choć niewątpliwa, ma drugorzędne znaczenie w stosunku do wartości niematerialnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec niewątpliwej różnicy przedmiotów postępowania zakończonego decyzją z 12 września 2018 r. oraz zaskarżoną decyzją nie można mówić o tożsamości sprawy, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasadnie organy konserwatorskie wskazały, że zaskarżona decyzja służy uzupełnieniu dotychczasowego wpisu do rejestru terenu Klubu Sportowego [...] poprzez wpis indywidualny obejmujący budynek klubowy na tym terenie się znajdujący celem zapewnienia skutecznej ochrony najstarszemu elementowi tego obszaru. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro ustawodawca przewidział, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy zespołu budowlanego, którego elementami są budynki i inne obiekty tworzące ten układ czy zespół, prawnie dopuszczalne jest wpisanie indywidualnie do rejestru budynku znajdującego się na terenie tego układu czy zespołu, to tym bardziej możliwy jest indywidualny wpis do rejestru budynku w przypadku, gdy wpisem do rejestru zabytków objęty jest jedynie teren (bez zabudowań). Stanowisko takie potwierdza argumentacja a maiori ad minus – jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej. Decyzja z 12 września 2018 r. wywołała ten skutek, że ochronie podlega historyczny sposób zagospodarowania i kompozycja terenu, które kształtują tę przestrzeń, i które mają znaczenie dla jego historycznej wartości. Nie daje ona jednak podstaw do objęcia tą ochroną obiektów usytuowanych na tym terenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma przeszkód prawnych do ujęcia indywidualnie w rejestrze zabytków budynku posadowionego na terenie chronionym wpisem do rejestru, jeśli obiekt taki ma własną wartość zabytkową, w tym przypadku jako dzieło architektury i budownictwa, którego historia wiąże się m.in. z działalnością klubu sportowego [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, nieuchylenie zaskarżonej decyzji i niestwierdzenie nieważności decyzji PWKZ z 8 marca 2021 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana w sprawie poprzednio rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną: decyzją PWKZ z 12 września 2018 r.; 2. art. 9 ust. 1 oraz ust. 3 (a contrario) u.o.z.o.z. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w odniesieniu do budynku wchodzącego w skład wpisanego do rejestru zabytków miejsca upamiętnienia wydarzenia historycznego bądź działalności wybitnych osobistości lub instytucji może być wydana odrębna decyzja o wpisie do rejestru zabytków; 3. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że "...każdy budynek stanowi dzieło architektury i budownictwa..." oraz przyjęcie, że nie jest wymagane prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra z 2 grudnia 2021 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji PWKZ z 8 marca 2021 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu. W piśmie z 30 sierpnia 2022 r. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W piśmie z 6 października 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Minister wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem z 6 sierpnia 2024 r. jako uczestnik postępowania została uwzględniona [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. – nowy użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy sprawa. W piśmie z 10 września 2024 r. uczestnik postępowania poparł stanowisko skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej nie zostały zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem związany ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, przy ocenie w postępowaniu kasacyjnym zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. 3. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. Decyzja PWKZ z 12 września 2018 r. została wydana na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.z.o.z. i dotyczy wpisu do rejestru zabytków województwa pomorskiego historycznego terenu klubu sportowego [...] w G. w granicach działek nr [...] i [...], obr. ew. [...]. Przedmiotem tej decyzji jest miejsce – teren klubu sportowego, którego związek z działalnością członków klubu sportowego [...], instytucji ważnej dla historii Polski, podlega ochronie konserwatorskiej. Zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i h u.o.z.o.z., dotyczyła natomiast parterowego budynku klubowego przy ul. [...] w G., w części znajdującej się na działce nr [...], obr. [...], będącego elementem historycznego terenu klubu sportowego [...]. Budynek ten nie był objęty odrębną ochroną na podstawie decyzji z 12 września 2018 r., w której wprost wskazano, że nie dotyczy ona budynków. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja miały więc uzupełnić wpis do rejestru zabytków, obejmujący historyczny teren klubu, o najstarszy element tego obszaru, tj. parterowy budynek klubowy. Oznacza to więc, że zarówno przedmiot obu postępowań, jak i częściowo podstawa prawna, nie były tożsame i nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. 4. Podobnie, nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skargi kasacyjnej, zgodnie z którymi przepisy u.o.z.o.z. wyłączają możliwość wydania odrębnej decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych obiektów objętych już wpisem dotyczącym miejsca upamiętniającego wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji (argument a contrario z art. 9 ust. 1 i 3 u.o.z.o.z.). W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro ustawodawca przewidział, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy zespołu budowlanego, którego elementami są budynki i inne obiekty tworzące ten układ czy zespół, prawnie dopuszczalne jest wpisanie indywidualnie do rejestru budynku znajdującego się na terenie tego układu czy zespołu, to tym bardziej możliwy jest indywidualny wpis do rejestru budynku, w przypadku gdy wpisem do rejestru zabytków objęty jest jedynie teren (bez zabudowań) – argumentacja a maiori ad minus. Konieczność dokonania odrębnej regulacji w odniesieniu do historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego mogła wynikać właśnie z faktu, że w skład tych układów wchodzą budowle i to przede wszystkim ich układ podlega na tej podstawie ochronie. Redagując art. 9 ust. 3 u.o.z.o.z. ustawodawca uniknął wątpliwości, które mogłyby się pojawić podczas wykładni zakresu ochrony wynikającej z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z. W przypadku wpisów dotyczących miejsc upamiętniających wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji takich wątpliwości nie ma. Ponadto, za taką wykładnią przywołanych przepisów przemawia wspólna cecha wpisów do rejestru zabytków, dokonywanych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. h u.o.z.o.z. – uregulowana nimi ochrona dokładnie określonej przestrzeni. 5. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. także nie był uzasadniony. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że decyzja organu konserwatorskiego w przedmiocie objęcia ochroną danego zabytku ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczeniu wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Podobnie, słusznie Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz ma wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Sądowa kontrola takiej decyzji dotyczy przede wszystkim prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zgromadzonego materiału dowodowego oraz tego, czy jego wynik nie przekracza granic uznania. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, którego skarżąca nie zakwestionowała, parterowy budynek klubowy to najstarszy i jedyny zachowany obiekt związany z działalnością klubu sportowego [...]. Jest to obiekt murowany z cegły, na rzucie wydłużonego prostokąta, parterowy, podpiwniczony, dawniej kryty dachem trójspadowym. Budynek został częściowo przekształcony przez poprzednich użytkowników w okresie przedwojennym i powojennym. W budynku kilkukrotnie miały miejsce pożary – ostatni w kwietniu 2020 r., w wyniku którego został zniszczony i ostatecznie rozebrany dach. Przy czym w ocenie PWKZ, odbudowa dachu mogłaby umożliwić przywrócenie wyglądu dawnej bryły budynku. Mimo to, nie został zniszczony całkowicie autentyzm budynku. Pozostała oryginalna struktura murów zewnętrznych, obrys rzutu, kompozycja elewacji – kształt, wielkość i rozmieszczenie pierwotnych otworów okiennych i drzwiowych widoczne w wątku muru. Pozostaje także częściowo czytelny układ wnętrz budynku. W ocenie organów, wartość artystyczna – architektoniczna, stylowa – choć niewątpliwa, ma drugorzędne znaczenie w stosunku do wartości niematerialnych. Wartość obiektu ma głównie wymiar ideowy, symboliczny, wynikający z jego historycznej funkcji, a historyczna struktura budowlana jest głównie nośnikiem idei. Minister, opisując parterowy budynek klubowy, stwierdził, że ma on wartość naukową (jako przedmiot badań nad historią polskiej ludności mieszkającej w G.ged przed II wojną światową) oraz historyczną (jako obiekt przeznaczony do użytku klubu sportowego) i jako budynek stanowi dzieło architektury i budownictwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje więc, jakie cechy parterowego budynku klubowego przemawiają za objęciem go ochroną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z., tj. jakimi wartościami historycznymi, artystycznymi i naukowymi wyróżnia się on na tle innych dawnych obiektów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3456/19, LEX nr 3564435 czy wyrok tego Sądu z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2887/21, LEX nr 3480793). Zabytek podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 pkt 1 u.o.z.o.z.), pod warunkiem, że spełnia on przesłanki do uznania go za zabytek (art. 3 pkt 1 i 3 u.o.z.o.z.). To ostatnie zostało w sprawie prawidłowo ustalone. 6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.