II OSK 2338/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 937/20 w sprawie ze skargi C. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 maja 2020 r. nr WINB-WOA.7722.130.2020.AG w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., II SA/Gl 937/20, oddalił skargę C. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia 29 maja 2020 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu (dalej PINB) decyzją z dnia 30 maja 2017 r. nakazał C. G. rozbiórkę budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...] w S. W wyniku wniesionego odwołania WINB decyzją z dnia 24 listopada 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 511/18. Dnia 5 czerwca 2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], zobowiązując skarżącego do wykonania obowiązku nałożonego wymienioną wyżej decyzją z dnia 30 maja 2017 r., w którym jako środki egzekucyjne wskazano grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Tytuł ten został przez skarżącego odebrany osobiście w dniu 8 czerwca 2018 r. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U.2019.1438; dalej u.p.e.a.), PINB nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 19 169,49 zł, wzywając do jej wpłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania oraz do wykonania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 5 czerwca 2018 r., polegającego na dokonaniu rozbiórki budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...] w S. Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze C. G. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że nie podlega sporowi, że obowiązek polegający rozbiórce budynku letniskowego na działce nr [...] w S. nie został wykonany przez zobowiązanego, a zatem zasadnie organ egzekucyjny zastosował wskazany powyżej środek egzekucyjny. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż nie są one uzasadnione, bowiem niniejsza sprawa dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko ostatecznej i niewykonanej decyzji PINB z 30 maja 2017 r. Postępowanie to nie może służyć badaniu zasadności wydania egzekwowanej decyzji. Sprawa ta została ostatecznie przesądzona wyrokiem Sądu z dnia 11 grudnia 2019 r., II SA/Gl 511/18. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że przewidziany do rozbiórki budynek letniskowy nie został rozebrany i ten fakt obligował go do prowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanego do wykonania orzeczonej rozbiórki. Tak więc podnoszony zarzut błędnego wyliczenia grzywny nie może być uznany za zasadny. Dla dopuszczalności grzywny w celu przymuszenie nie ma znaczenia czy obowiązek rozbiórki dotyczy budynku mieszkalnego, letniskowego czy też innego budynku. W każdym przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki budynku wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Tym samym nie ma znaczenia, czy przedmiotowa sprawa dotyczy budynku letniskowego (co wynika z wydanych w sprawie rozstrzygnięć) czy też gospodarczego, jak twierdzi skarżący. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł C. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w jej motywach wywodzono, że w realiach niniejszej sprawy najmniej uciążliwym dla zobowiązanego jest wykonanie zastępcze. Powoływano się przy tym na podeszły wiek skarżącego kasacyjnie, jego zły stan zdrowia, brak jego uprawnień do wykonywania robót budowlanych oraz pozbawienie go – poprzez zapłatę grzywny – środków pieniężnych do opłacenia podmiotu uprawnionego do wykonania rozbiórki. W toku dotychczas prowadzonego postępowania egzekucyjnego skarżący kasacyjnie negując zasadność wymierzenia mu grzywny w celu przymuszenia nie powoływał się na żadne okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zastępcze – w szczególnych okolicznościach dotyczących jego osoby – mogłoby być środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla niego niż grzywna w celu przymuszenia. Zaznaczyć wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego względniejszym środkiem prawnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie innego możliwego w tego rodzaju sprawach środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Podkreślano, iż ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej, co sprawia, że niekoniecznie wysokość kosztów musi być decydująca dla oceny, który ze środków egzekucyjnych jest względniejszy (por. np. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II OSK 549/11, LEX nr 3321079). Wskazywano ponadto, że zaprzeczeniem treści zasady wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. byłoby takie postępowanie organów egzekucyjnych, a następnie sądów administracyjnych, które uzależniałoby prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego od poglądu samego zobowiązanego, który zazwyczaj wskazuje na konieczność zastosowania tego środka, który nie został dotąd w stosunku do niego wykorzystany (wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 284/17, LEX nr 2618216). W tym stanie rzeczy trudno zarzucić, by Sąd I instancji i organy administracyjne naruszyły art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., skoro wcześniej skarżący kasacyjnie nie sygnalizował, by w odniesieniu do niego z jakichkolwiek przyczyn wykonanie zastępcze było środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym od grzywny w celu przymuszenia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.