II OSK 2367/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M.L i M.L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej M.L i M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1094/24 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 września 2024 r. nr SKO Gd/3951/23 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1094/24 oddalił skargę M.L i M.L. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 września 2024 r. nr SKO Gd/3951/23 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] maja 2023 r. nr GPŚ.6730.24.2023.AS.MW, którą ustalono na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy przyłączeniowej do 8MW, na terenie fragmentu działek nr [...] i [...] w obrębie D., gm. K. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji argumentując, że jej skutki (w tym dalszy proces budowlano-inwestycyjny), będą dla strony trudne do odwrócenia. Dalszy postęp inwestycji w praktyce będzie stał w całkowitej sprzeczności z interesem skarżących, w tym doprowadzi do zmiany charakterystyki terenu objętego potencjalnymi pracami budowlanymi, czemu skarżący całkowicie się sprzeciwiają. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (tak uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007 r. nr 4, poz. 77). Stosownie zaś do art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. (...) Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek w nim zawartych, zaś sąd może wstrzymać wykonanie aktu objętego wnioskiem, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt zostanie wykonany. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno wskazywać na konkretne fakty i okoliczności pozwalające uwiarygodnić w sposób graniczący z pewnością, że wykonanie kontrolowanego aktu spowoduje wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa - znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali, że zachodzą przesłanki do udzielenia im ochrony tymczasowej. Należy podkreślić, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Decyzja ta ma charakter jedynie deklaratoryjny, nie nakłada więc obowiązków, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika wprost z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130). Ma ona charakter "promesy" uprawniającej do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym (postanowienie NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OZ 68/22). Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Decyzja ta nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418)). Oznacza to, że ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia szkody w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OZ 68/22, 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OZ 244/22; 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1595/25). Dlatego też wskazywane przez skarżących następstwa związane z dalszym procesem inwestycyjnobudowlanym nie mogły na obecnym etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy skutkować wystąpieniem przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji.