II OSK 238/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2145/23, w sprawie ze skargi D. L., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia 30 czerwca 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2145/23, oddalił skargę D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. X Sp. z o.o. w [...] wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z poddaszem użytkowym oraz czterech bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe na dz. ew. nr [...] i [...] obr. [...], położonych przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie. Decyzją nr [...], z dnia 22 sierpnia 2022 r., Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: A. L., A. L., A. K., D. L. oraz Ł. K. W wyniku ich rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – dalej: "SKO", decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skargę na ww. decyzję wniósł D. L., domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 22 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu parametry przedmiotowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], za pośrednictwem działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz działek nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...], a tym samym spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późń. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadniony jest zatem wniosek o spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W sprawie niniejszej teren inwestycji jest usytuowany w taki sposób, że ani z prawej ani z lewej strony wzdłuż drogi nie ma zabudowy, która kształtowałaby linię zabudowy. Natomiast budynek usytuowany po przeciwnej stronie drogi na działce nr ew. [...] zlokalizowany jest w linii zabudowy 5,00 m. Z tego względu ustalenie linii zabudowy w zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 4 rozporządzenia i nie koliduje z układem zabudowy w obszarze analizowanym, ani nie narusza ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego podzielić należy stanowisko organów, że wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 0,25 został ustalony zgodnie z prawem. Dla planowanej zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono na 11 m +/_ 20%. Wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzona od średniego poziomu przed wejściem głównym do budynku ustalono na poziomie do 10 m, jednocześnie ustalając wysokość kalenicy również do 10 m, przy czym wskaźnik ten odbiega od średniej z zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym ( 7,35 m i 8,75). Jednak w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości kalenicy 9, 5 m ( działka nr ew. [...]) , a jak ustalił organ – na działce po przeciwnej stronie drogi - nr ew. [...] o wysokości 10 m. Słusznie więc organy przyjęły, że zgodnie z § 7 ust 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Biorąc więc pod uwagę konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego, związanego z zabudową na działce nr ew. [...] (decyzja o pozwoleniu na budowę z 10 grudnia 2020 r.) oraz decyzje o warunkach zabudowy dla działek nr ew. [...] i [...], dla których również ustalono wysokość kalenicy na poziomie 10 m, zasadna będzie kontynuacja istniejącej zabudowy i wysokość zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak ustalił organ na podstawie analizy urbanistycznej- kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki nie jest cecha charakterystyczną w analizowanym obszarze, co skutkuje przyjęciem, że wysokość elewacji frontowej budynku może być równa wysokości budynku w głównej kalenicy dachu. Ustalono dach spadzisty o spadkach od 10° do 45° dla nowej zabudowy, zgodnie z danymi poddanymi analizie i na podstawie § 8 przywołanego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 539) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję SKO w Warszawie pomimo tego, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wydane zostały z ewidentnym naruszeniem § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nieprawidłowo określono w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla nowej zabudowy, tj. organ I instancji całkowicie arbitralnie odstąpił, przy wyznaczaniu dla wnioskowanej inwestycji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, od wskazanej w analizie urbanistyczno-architektonicznej średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, a uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Warszawie nie zastosował ich w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, podczas gdy decyzje te zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w decyzji o warunkach zabudowy nieprawidłowo określono parametry dla nowej zabudowy, tj. całkowicie arbitralnie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony wjazdu na teren inwestycji i granicy terenu inwestycji w odległości 5,0 m; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 7 rozporządzenia polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że WSA niezadanie oddalił skargę strony na decyzję SKO w Warszawie, podczas gdy decyzja ta (jak i poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy) została wydana z ewidentnym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 7 rozporządzenia, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy błędne określono wymagania dotyczące nowej zabudowy, tj. określono jedynie wartości maksymalne: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokości elewacji frontowej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że WSA niezadanie oddalił skargę Strony na decyzję SKO w Warszawie, podczas gdy decyzja ta (jak i poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy) została wydana z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 8 § 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że organ II instancji wydał swoją decyzję z naruszeniem wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej bowiem decyzja o warunkach zabudowy rażąco naruszała przepisy prawa, ingerując w dużym stopniu w ład przestrzenny; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Warszawie nie zastosował ich w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie i poprzedzającej ją decyzji Zarodu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, podczas gdy decyzje te zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 9 K.p.a., przejawiające się w tym, że organy obu instancji nie wykazały wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania (właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym), poprzez pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, która znacząco odbiega pod względem parametrów zabudowy od istniejących w obszarze analizowanym obiektów; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję SKO w Warszawie pomimo tego, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wydane zostały z ewidentnym naruszeniem art. 6 K.p.a., tj. wydane decyzje w sposób rażący naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję SKO w Warszawie pomimo tego, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja Zarodu [...] [...] m. st. Warszawy wydane zostały z ewidentnym naruszeniem z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, w której nie wyjaśniono przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji przy jej wydawaniu, a w szczególności zaniechano uzasadnienia przyczyn, dla których organ odstąpił od zasad obowiązujących przy wyznaczaniu parametrów dla nowej zabudowy; 8) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przy wydawaniu spornej decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne było odstąpienie, przy wyznaczaniu dla wnioskowanej Inwestycji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, od wskazanej w analizie urbanistyczno- architektonicznej średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, podczas gdy z analizy urbanistycznej nie wynikają ku temu żadne przesłanki; 2) § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przy wydawaniu spornej decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo określono w niej parametry dla nowej zabudowy, w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony wjazdu na teren inwestycji i granicy terenu inwestycji w odległości 5,0 m; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 7 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że prawidłowym było określenie w decyzji o warunkach zabudowy jedynie wartości maksymalnych: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokości elewacji frontowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. (tj. uchylenie decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji), ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że istota niniejszej sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami K.p.a. oraz przepisami rozporządzenia. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie, jako podstawy kasacyjnej, naruszenia postanowień art. 135 P.p.s.a. jest w realiach sprawy całkowicie chybione. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż Sąd Wojewódzki nie wydał wyroku uwzględniającego skargę, lecz skargę oddalił. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Nie można zwłaszcza zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ wydał swoją decyzję z naruszeniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej jak również, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady informowania stron i uczestników postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie. Sąd Wojewódzki, na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Zdaniem NSA nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 § 1, 9, 11 i 107 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutów, za pomocą których można kwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd Wojewódzki. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mogą one podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Skarżący zarzuca naruszenia § 4 ust. 1 i 4, § 5, § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Innymi słowy zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08, LEX nr 545370). Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczająco szczegółowy i wyczerpujący wyjaśniły skarżącemu zasadność ustalenia wszystkich parametrów zagospodarowania i zabudowy inwestycji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako akt stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami planistycznymi. W treści tej decyzji wskazuje się jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez naruszenia przepisów prawa (zob. wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, OTK-A 2007/11, poz. 160). Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest też decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie zmierza w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego, nie można mówić o kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ustalając warunki zabudowy organ administracyjny ma ustalić, czy z punktu widzenia architektonicznego planowana inwestycja jest do pogodzenia z legalnie istniejącą zabudową w obszarze analizowanym. Nie jest wymagane, aby planowana zabudowa była identyczna z istniejąca, ale nie ma z istniejącą zabudową kolidować, nie ma z nią pozostawać w wyraźnej sprzeczności, lecz ma być z nią do pogodzenia. Zabudowa planowana w rozpatrywanej sprawie nie koliduje z zabudową istniejącą. Nie zachodzi sprzeczność funkcji, a ustalone w decyzji parametry dla nowej zabudowy nie naruszą układu, ani charakteru zabudowy istniejącej. W konsekwencji planowana zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w sprawie będącej przedmiotem osądu spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 90,9 m, która stanowi trzykrotność szerokości frontu terenu wynoszącego 30,3 m. Co istotne w obszarze objętym analizą znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i w zabudowie bliźniaczej. Trzeba zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że planowana zabudowa stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obecnej w obszarze analizowanym i jest zgodna z istniejąca funkcją. Bezzasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania § 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wskaźnik ten wynosi w obszarze analizowanym 0,25 i taki ustalono dla planowanej inwestycji. Zatem ustalono ten wskaźnik prawidłowo. Zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania § 6 rozporządzenia również nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Przepis ten stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Stylizacja normatywna wskazuje, że w powołanej regulacji jest mowa jedynie o szerokości elewacji frontowej, tj. elewacji od strony drogi, z której odbywa się główny zjazd/wjazd lub wejście na działkę, rozumianej jako odległość między skrajnymi krawędziami ściany. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W rozpatrywanej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11 m, natomiast z tolerancją +/- 20% - od 8,5-13,1 m. Zatem prawidłowo ustalono ten parametr na 11 m z tolerancją 20%. Nie można też podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania § 7 rozporządzenia. Jak stanowi § 7 ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Sąd Wojewódzki prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że z uwagi na konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego, związanego z zabudową na działce nr ew. [...] (decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 grudnia 2020 r.) oraz decyzje o warunkach zabudowy dla działek nr ew. [...] i [...], dla których również ustalono wysokość kalenicy na poziomie 10 m, zasadna będzie kontynuacja istniejącej zabudowy i wysokość zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak ustalił organ na podstawie analizy urbanistycznej, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki nie jest cechą charakterystyczną w analizowanym obszarze, co skutkuje przyjęciem, że wysokość elewacji frontowej budynku może być równa wysokości budynku w głównej kalenicy dachu. Na podstawie § 8 rozporządzenia ustalono dach spadzisty o spadkach od 10° do 45° dla nowej zabudowy, zgodnie z danymi poddanymi analizie. Zgodnie z § 8 rozporządzenia: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.". Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 8 nakazuje, aby geometrię dachu - kąt nachylenia, ustalać odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie zwrotu: "odpowiednio" oznacza, że występujące na danym terenie rozwiązania dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi modyfikacjami, czy odrębnościami, albo w ogóle nie mają zastosowania. Zdaniem A. Plucińskiej-Filipowicz: "W żadnym razie w takim przypadku nie powinno się dążyć do wydania decyzji odmownej (nieuwzględniającej wniosku inwestora), chyba że pouczony o wynikach analizy urbanistycznej i o tym, iż powinien dostosować swój wniosek, aby uzyskać pozytywne rozstrzygnięcie, nie zdecyduje się na to, zaś ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora absolutnie nie byłoby możliwe ze względu na wymogi ładu przestrzennego." (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] LEX/el). Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym posadowione są budynki o zróżnicowanej geometrii dachu. Ustalenie tego parametru w granicach 0-45 stopni nie może być w tej sytuacji uznane za wadliwe – naruszające postanowienia § 8 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.