II OSK 2431/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 86/24 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 86/24, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 22 września 2023 r. do Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] - dalej: "Spółdzielnia", o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W dniu 4 października 2023 r. skarżącej doręczono wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni, braków w złożonym wniosku. Organ pouczył Spółdzielnię, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 9 października 2023 r. do Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek skarżącej, na podstawie art. 98 i art. 101 K.p.a., o zawieszenie postępowania do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków wniosku. Pismem z dnia 11 października 2023 r. organ poinformował skarżącą, że braki formalne jej wniosku nie zostały usunięte, dlatego zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie z uwagi na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania, które postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy polegającą na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na wniosek organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na złożony przez skarżącą wniosek. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten podniósł, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ braków formalnych złożonego wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, można skutecznie złożyć skargę na bezczynność organu, powołując się na brak zawieszenia tego postępowania przez organ (art. 98 § 1 K.p.a.). Zdaniem organu, brak uzupełnienia we wskazanym terminie wniosku powoduje pozostawienie go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej, organ w takiej sytuacji powinien wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 101 § 1 K.p.a.) i dopiero po uprawomocnieniu tego postanowienia mógł ewentualnie pozostawić podanie bez rozpoznania. Zdaniem Sądu meriti ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia, czy Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wykonujący na podstawie przepisów ustrojowych Miasta Stołecznego Warszawy zadania i czynności w sprawach o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy, ustawowo należących do kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy, zasadnie wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie Sąd Wojewódzki w całości poparł i przyjął za własne poglądy, wyrażone w analogicznych sprawach ze skargi Spółdzielni, przez inne składy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyroki WSA w Warszawie m.in. w sprawach o sygn. akt VII SAB/Wa 33/24, VII SAB/Wa 107/24, VII SAB/Wa 44/24, VII SAB/Wa 31/24, VII SAB/Wa 43/24). Po pierwsze - wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, za zasadne należy uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braków w złożonym wniosku. Za nieprawidłowe natomiast Sąd uznał wzywanie wnioskodawcy do usunięcia, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., braków wniosku, wymienionych w pkt 3 i 5 wezwania. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Pomimo tego, w ocenie Sądu rozpoznającego skargę, stwierdzone nieprawidłowości co do częściowo błędnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpływają na zasadność skargi. Po drugie – Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania w stosunku do którego zarzucono organom bezczynność, jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać zatem należy "początek" i "koniec" tego postępowania. Nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu meriti, że "początkiem" postępowania był dzień złożenia przez skarżącą wniosku do organu. Z kolei, za "koniec" przedmiotowego postępowania należy uznać pozostawienie wniosku przez organ bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia w terminie wskazanych braków formalnych wniosku. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony, a zakończone pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zatem tylko tak zakreślone postępowanie administracyjne może być przedmiotem skargi na bezczynność organu. Po trzecie - w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazane wyżej ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach tego postępowania głównego. Inaczej mówiąc, złożony przez skarżącą w trakcie tego postępowania (tj. w czasie przewidzianym do uzupełnienia wniosku) wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., nie mógł być objęty odrębną skargą na bezczynność w tym zakresie. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. i art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że: a) z uwagi na braki formalne wniosku Spółdzielni z dnia 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., b) "Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych, organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawcy (z dnia 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania" na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., c) organ mógł pozostawić w piśmie z dnia 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wniosek Spółdzielni z dnia 22 września 2023 r., zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 4 października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku z dnia 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w Wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu - Prezydenta m. st. Warszawy, które to uchybienia wyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny merytorycznej należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Wynika to wprost z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014 r., nr 1, poz. 2). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie zajął stanowiska, że wszczęcie postępowania może nastąpić jedynie na skutek złożenia kompletnego wniosku, a zatem argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie nietrafną. Należy zaznaczyć, że kluczową kwestią, na której oparta jest również skarga kasacyjna, jest wpływ złożonego przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania na uprawnienie organu do pozostawienia bez rozpoznania wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych. Problem ten słusznie zaakcentował również Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich merytorycznych rozważań, jednak w dalszej część uzasadnienia nie odniósł się do niego w jasny i precyzyjny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wydanych już w tej materii wyrokach (por. wyroki z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt: II OSK 1699/24, II OSK 1700/24, II OSK 1711/24, II OSK 1714/24, II OSK 1715/24, II OSK 1716/24, publ. [w:] CBOSA), nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego, w ocenie składu orzekającego w wyżej wymienionych sprawach, wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania (por. wyroki NSA z 12 września 2023 r., II OSK 942/22; z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2330/22; z 18 września 2024 r., II OSK 2642/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko w pełni podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę. Przeciwne stanowisko, które zdaje się postulować strona skarżąca kasacyjnie, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z K.p.a., bowiem strona pragnąc wydłużyć sobie te terminy mogłaby zawsze złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. Istotne jest natomiast, aby organ się do wniosku tego odniósł, co w niniejszej sprawie organ uczynił. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.