II OSK 244/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 414/23, w sprawie ze skarg E. B., na decyzje Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 30 marca 2023 r. nr WOP.7721.134.2021.HB i z dnia 31 marca 2023 r. nr WOP.7721.252.2022.HB, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, , oddala skargę kasacyjną.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 listopada 2023 r., II SA/Gd 414/23, w wyniku rozpoznania skarg E. B., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 30 marca 2023 r., nr WOP.7721.134.2021.HB oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 14 listopada 2022 r., nr PINB-7141/050a/2019/PO, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej rozbiórkę budynku - domku holenderskiego trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych, kołach o podporach metalowych), parterowego o dachu płaskim o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,00 m x 9,00 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], a także zaskarżoną decyzję PWINB z 31 marca 2023 r., nr WOP.7721.252.2022.HB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 14 listopada 2022 r., nr PINB-7141/050a-2/2019/PO, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 p.b. oraz art. 104 k.p.a. nakazał skarżącej rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej trwale związanej z gruntem (posadowionej na kotwach i legarach drewnianych, na których ułożono podłogę drewnianą) o wymiarach 3,40 m x 9,00 m, wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia na terenie ww. działki, jak również postanowienie PINB z 27 grudnia 2021 r., nr PINB-7141/050a/2019/PO, którym wskazany organ na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu ww. budynku i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, postanowienie PINB z 27 grudnia 2021 r., nr PINB-7141/050a-2/2019/PO, którym na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 123 k.p.a. wstrzymane zostały roboty budowlane przy budowie ww. wiaty i nałożony został na skarżącą obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, a także decyzję PWINB z 20 września 2021 r., nr WOP.7721.134.2021.HB uchylającą wcześniejszą decyzję PINB z 10 maja 2021 r., nr PINB-7141/050a/2019/PO i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania, posadowiony na betonowych płytach nie posiada fundamentów, a w konsekwencji nie może zostać uznany za budynek. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionej podstawie, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonego wyroku. Przyjęty przez Sąd I instancji wynik kontroli zaskarżonej decyzji z 30 marca 2023 r. PWINB podważył w skardze kasacyjnej, stawiając Sądowi wyłącznie jeden zarzut - zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 3 pkt 2 p.b.), wynikający z wadliwego zastosowania powyższego przepisu z uwagi na błędne uznanie przez Sąd, że obiekt będący przedmiotem postępowania (domek holenderski) ze względu na brak zastosowania fundamentów przy jego posadowieniu nie powinien być kwalifikowany jako budynek. Tak sformułowany zarzut opiera się na trafnej argumentacji. Zgodzić się należy bowiem z PWINB, że przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu budowlanego jego techniczne właściwości powinny zapewniać mu trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem zapewnia m.in. zastosowanie przy jego wykonywaniu fundamentu, a więc tego elementu obiektu położonego najniżej, który przenosi oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe. Posadowienie określonego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) z wykorzystaniem fundamentu przepisy p.b. czynią warunkiem kwalifikowania go jako budynku (art. 3 pkt 2 p.b.). Zdaniem PWINB, przyczyną nakazującą objęty rozbiórką domek holenderski traktować jako budynek jest okoliczność jego posadowienia na "betonowych płytach", pełniących funkcję jego fundamentu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tenże wniosek. Kluczowe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest tu uwzględnienie wielkości i wagi tego rodzaju obiektu, a także jego konstrukcji nośnej rzutującej na niską wrażliwość na nierównomierne osiadanie, jak też na oddziaływanie podłoża gruntowego na tenże obiekt. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22) wskazuje się, że zastosowanie betonowych płyt jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych ramy przyczepy lub innych lekkich obiektów rekreacji indywidualnej (domków letniskowych) jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania, niskimi kosztami oraz szybkością, a przy tym nie wymaga posługiwania się przez inwestora specjalistycznym sprzętem, co uwagi Sądu I instancji sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku akcentujące niewystarczające zagłębienie w gruncie zastosowanych przez skarżącą bloczków betonowych w całości pomijają. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, który upatruje błędu Sądu w nadaniu błędnej kwalifikacji prawnej budynkowi zlokalizowanemu na działce nr ew. [...] w [...], nie prowadzi jednakże do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, ponieważ nie zachodzą warunki, by uznać, że wskazana kwestia dotycząca sposobu posadowienia wskazanego obiektu budowlanego determinowała kierunek rozstrzygnięcia zamieszczonego w tym orzeczeniu. Wypada przypomnieć, że Sąd I instancji, po zarządzeniu – na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowieniem z 8 listopada 2023 r. – połączenia spraw ze skarg wniesionych przez skarżącą na decyzje PWINB z 30 marca 2023 r., nr WOP.7721.134.2021.HB i 31 marca 2023 r., nr WOP.7721.252.2022.HB orzeczeniem tym wypowiedział się o legalności działania organów nadzoru budowlanego, które przeprowadziły postępowanie legalizacyjne względem zabudowy zlokalizowanej na ww. działce w [...], składającej się z wykonanego przez skarżącą w 2018 r. parterowego budynku (domku holenderskiego), a także wiaty, a następnie wobec niewykonania przez nią obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych nałożonego postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nakazały rozbiórkę ww. obiektów. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił obie wskazane wyżej decyzje, a także pozostałe wydane w granicach obu spraw akty, uznając je za wadliwe w stopniu wpływającym na ich wynik, co miało związek z bezzasadnym – zdaniem Sądu – zakwalifikowaniem tarasu przylegającego do domku holenderskiego jako odrębnego obiektu budowlanego stanowiącego wiatę. Ta ocena PINB i PWINB znajdowała swój formalny wyraz w prowadzeniu przez te organy z udziałem skarżącej postępowania legalizacyjnego, którego samodzielnym przedmiotem stała się budowa przez nią ww. obiektu, pomimo że jego konstrukcja i usytuowanie względem budynku rekreacji indywidualnej oraz rola, jaką on pełni, w żaden sposób nie pozwalały traktować go jako wiaty wolnostojącej. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana tarasu pozostającego elementem zrealizowanego przez skarżącą obiektu budowlanego (budynku) powinna zostać uwzględniona przy ocenie warunków jego legalizacji i rozstrzygnięcia o jego losach w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. W złożonej skardze kasacyjnej PWINB nie odniósł się do tak zaznaczonej kwestii, mającej kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości aktów objętych skargami rozpatrzonymi zaskarżonym wyrokiem, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać wyniku ich kontroli za niezgodny z prawem. Konsekwencją powyższego jest konieczność uznania, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane przyjąć, iż wybudowana bez wymaganego zgłoszenia wiata drewniana – zgodnie z oceną prawną Sądu I instancji – powinna być na potrzeby prowadzonej procedury legalizacyjnej kwalifikowana jako zadaszony taras o wymiarach 3,40 m x 9,00 m, będący częścią domku holenderskiego. Należy jednak poczynić zastrzeżenie – oparte na trafnej argumentacji podniesionej w rozpatrywanej skardze kasacyjnej – iż ww. obiekt, wbrew poglądowi Sądu I instancji wyrażonemu w wyroku, nie stanowi budowli, ponieważ odpowiadając dyspozycji art. 3 pkt 2 p.b., powinien być kwalifikowany jako budynek, którego budowa z uwagi na przekroczenie parametru powierzchni zabudowy przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. (35 m2) wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.