II OSK 2444/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 699/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w D. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 marca 2022 r. znak RD.5133.5.2021.AT6 w przedmiocie sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A. S.A. z siedzibą w D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 699/22 uwzględnił skargę A. S.A. z siedzibą w D. (dalej skarżąca) na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 marca 2022 r. znak RD.5133.5.2021.AT6 polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów znajdujących się na terenie K. dawnej Huty im. [...], tj.: Remizy strażackiej z wieżą (obiekt [...] i [...]), D. Warsztatu Zakładu Remontu Silników (obiekt nr [...]), Odlewni Żeliwa (obiekt nr [...]), Odlewni Staliwa (obiekt nr [...]), Warsztatu Mechanicznego (obiekt nr [...]), Kuźni (obiekt nr [...]), Budynków socjalnych i biurowych Stalowni [...] (obiekt nr [...] i[...]), Budynku Pogotowania Złomu Stalowni Martenowskiej (obiekt nr [...]), D. Magazynu Centralnego (obiekt nr [...]), Warsztatu Remontowego (obiekt nr [...]), Wydziału Konstrukcji Stalowych (Warsztat) (obiekt nr [...]), Biurowca Walcowni Zimnej Blach (obiekt nr [...]), Biurowca Walcowni Gorącej Blach (obiekt nr [...]), Walcowni Gorącej Blach (obiekt nr [...]), Centralnego Laboratorium HiL (obiekt nr [...]), Biurowiec Zakładu Minerałów Ogniotrwałych (obiekt nr [...]), Biurowca Wydziału Koksowni (obiekty nr [...] i [...]), Stołówki (obiekt nr [...]), i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd Wojewódzki stwierdził, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, iż dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz). W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ administracji temu wymogowi nie sprostał, nie wykazał bowiem usprawiedliwionych podstaw włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej obiektu uzasadniających umieszczenie go w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto znajdujący się w karcie ewidencji opis obiektu sformułowany jest w bardzo lakoniczny sposób. W rubryce historia, opis i wartości znajduje się opis i data powstania obiektu, lecz brak jakichkolwiek informacji na temat posiadanej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. 2. Organ wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, których to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z § 10, § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej rozporządzenie), poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności ze względu na brak dokumentu, z którego wynika merytoryczne uzasadnienie włączenia obiektu do ewidencji, podczas gdy, w kartach ewidencyjnych obiektów oraz w korespondencji prowadzonej z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Krakowie wskazano na wartości zabytkowe obiektów jako materialnego dziedzictwa przemysłowego Krakowa, a zgodnie z przepisami rozporządzenia, karta ewidencyjna jest jedynym wymaganym przez prawo dokumentem dotyczącym zabytku, włączanego do wojewódzkiej ewidencji; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 3 pkt 1 uozoz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obiekty nie spełniają cech zabytku o jakich mowa w tym przepisie, podczas gdy interes społeczny przemawia za ich zachowaniem ze względu na posiadaną wartość historyczną jako materialnego dziedzictwa przemysłowego Krakowa; b) art. 21 ust. 2 (winno być art. 22 ust. 2) w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do obiektów, MWKZ nie wykazał istnienia cech zabytku uzasadniających włączenie kart tych zabytków do wojewódzkiej ewidencji. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania: 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków w znaczeniu formalnym nie stanowi formy ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Jednakże ta forma opieki nad zabytkiem ogranicza własność, ponieważ włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powoduje na zasadzie automatyzmu obowiązek włączenia go do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz), co z kolei wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28 - art. 30 uozoz. 4.3. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona. 4.4. Taka kontrola została dokonana w zaskarżonym wyroku i Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia przez organ art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ zaniechał odpowiedniego udokumentowania oraz wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie kart ewidencyjnych ww. obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem art. 3 pkt 1 uozoz. Organ nie wykazał bowiem przesłanek uzasadniających włączenie ww. obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z akt sprawy nie wynika, że czynność ta została poprzedzona właściwą weryfikacją wartości zabytkowych i nie miała charakteru dowolnego. Organ nie wskazał na wartości historyczne, artystyczne lub naukowe uzasadniające objęcie ochroną obiektów znajdujących się na terenie K. dawnej Huty im. [...]. Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, pismo z 29 grudnia 2020 r. ogólnikowo opisujące wygląd poszczególnych obiektów nie stanowi wystarczającej podstawy do tego, aby przyjąć iż takie wartości w istocie istnieją. Organ nie wykazał, aby ww. obiekty były świadectwem minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym. Wskazanie, że istnieje potrzeba ochrony konserwatorskiej wybranych obiektów kombinatu, którego powstanie stanowiło przyczynę dużych przemian społecznych i kulturowych powojennego K. nie jest wystarczające do uznania ww. obiektów za zabytkowe. O istnieniu zabytku nie przesądza także stwierdzenie, iż najstarsze obiekty produkcyjne posiadają cechy obiektów techniki i odznaczają się nierzadko unikatowymi walorami architektonicznymi. Nadmienić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje faktu, że Wojewódzki Konserwator Zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa, nie mniej jednak materiał zgromadzony w aktach sprawy winien świadczyć o tym, że ocena organu pod kątem istnienia przesłanek uzasadniających włączenie ww. obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie była dowolna. Analiza akt przedmiotowej sprawy jednak do takiego wniosku nie prowadzi. Z tych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 uozoz oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz. 4.5. Za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 1 Ppsa w zw. z § 10, § 13 i § 14 rozporządzenia. Skoro bowiem organ naruszył art. 3 pkt 1 uozoz, to samo formalne sporządzenie karty ewidencyjnej nie legitymizowało działań organu niemających uzasadnienia w okolicznościach materialnoprawnych. 4.6. Wszystkie podstawy skargi kasacyjnej są zatem nieusprawiedliwione. 4.7. Na marginesie NSA zauważa, że prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdzono bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie założenia karty adresowej zabytku oraz włączenia do gminnej ewidencji zabytków: Remizy strażackiej z wieżą (II SA/Kr 876/22), Odlewni Żeliwa (II SA/Kr 867/22), Odlewni Staliwa (II SA/Kr 1523/22), Warsztatu Mechanicznego (II SA/Kr 869/22), Budynków socjalnych i biurowych Stalowni Martenowskiej (II SA/Kr 868/22), Warsztatu Remontowego (II SA/Kr 870/22), Biurowca Walcowni Gorącej Blach (II SA/Kr 865/22), Walcowni Gorącej Blach (II SA/Kr 864/22), Centralnego Laboratorium HiL (II SA/Kr 872/22), Biurowiec Zakładu Minerałów Ogniotrwałych (II SA/Kr 875/22), Biurowca Wydziału Koksowni (II SA/Kr 873/22), Stołówki (II SA/Kr 874/22). 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.