II OSK 2450/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 549/22 w sprawie ze skargi A.K.1 i A.K.2 na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022 r. nr 45/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 549/22, oddalił skargę A.K.1 i A.K.2 na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 stycznia 2022 r., nr 45/22, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z 9 listopada 2021 r., nr 110/21, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 6 października 2021 r. A.K.2 zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej dwóch przyłączy napowietrznych przebiegających przez działki nr [...] i [...], obręb [...], położone w [...], zasilających budynki usytuowane na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Postanowieniem z 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w wyżej opisanej sprawie stwierdzając, że po przeprowadzeniu w maju 2020 r. czynności wyjaśniających uznał brak podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Rozpoznając zażalenie A.K.2 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie jako zasadniczy powód odmowy wszczęcia postępowania wskazując przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym wszczęcie postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych następuje wyłącznie z urzędu, co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na żądanie strony. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę A.K.2 i A.K.1 stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a (postępowania legalizacyjne i naprawcze) prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów legitymowanych. Uwzględniając literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego i cel jego wprowadzenia Sąd Wojewódzki stwierdził, że prawidłowym jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o ww. przepis wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił odmiennego poglądu wyrażanego w orzecznictwie na tle wykładni art. 53a Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki uznał także, że organ pierwszej instancji zastosował właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżącego w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze kasacyjnej A.K.2, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zasada oficjalności wynikająca z ww. przepisu może być wyłączną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania wobec osoby, która domaga się jurysdykcyjnego rozpoznania jej żądania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu zarzutów wskazywanych w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania polegającego na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia zawisłej sprawy, w szczególności zaniechania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem wynikającej z powyższych przepisów zasady zaufania do władzy publicznej, także powinności działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący jest osobą niebędącą stroną lub występują w sprawie inne uzasadnione przyczyny, co uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na nierozpoznanie zarzutów skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o pominięcie trybu uproszczonego. Po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 lutego 2025 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II OPS 2/25 i wyznaczono skład siedmiu sędziów do rozpoznania sprawy. Odpowiedź na postawione przez Prezesa NSA pytania prawne jest istotna dla oceny zarzutów kasacyjnych sformułowanych w przedmiotowej sprawie. Z tych względów rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania kasacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prezesa NSA. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przez odesłanie zawarte w art. 193 zdanie pierwsze in principio p.p.s.a. przywołany przepis stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.