II OSK 2456/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. i E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1759/21 w sprawie ze skargi D. C. i E. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 12 października 2021 r. nr OA.7722.3.3.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r., II SA/Rz 1759/21, oddalił skargę D. C. i E. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 12 października 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dębicy (dalej PINB) wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w N. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych oraz ustaleniu, że inwestorzy E. i D. C. nie dokonali zgłoszenia zamiaru ww. budowy, jak również nie uzyskali pozwolenia na budowę, PINB postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu, informując jednocześnie o możliwości dokonania jego legalizacji. Z wydanym postanowieniem nie zgodzili się inwestorzy. Zaskarżonym postanowieniem WINB uchylił ww. postanowienie PINB w całości i wstrzymał budowę tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-garażowej o wymiarach 7,18 m x 4,93 m położonego na działce nr [...] w N., informując, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację oraz że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.). Skargę na to postanowienie wnieśli E. C. i D. C. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że skarżący nie zgadzają się z kwalifikacją obiektu dokonaną przez organy obu instancji. W ich ocenie konstrukcja stalowa na kołach ustawiona na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowana jako budynek, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 p.b. Nie należy również, ze względu na funkcję, do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 p.b. Nie można jej również zaliczyć do budowli o jakich mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Zdaniem skarżących konstrukcja niepołączona trwale z gruntem, służąca do wykorzystania wedle indywidualnych potrzeb jest zwykłym urządzeniem domowym. Wobec braku kodyfikacji obiekt, co najwyżej, można potraktować jako obiekt architektury ogrodowej, bądź miejsce parkingowe, którego nie definiuje prawo budowlane. Dokonując interpretacji na korzyść, zdaniem skarżących, organ powinien był przyjąć, że obiekt nie podlega reglamentacji prawa budowlanego i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sąd stwierdził, że wbrew postawionym zarzutom materiał dowodowy zebrany przez organy jest zupełny i pozwala na ocenę spornego budynku oraz jego kwalifikację pod względem materialnoprawnym. Przeprowadzona w dniu 3 marca 2021 r. kontrola i rozprawa administracyjna z 16 lipca 2021 r. potwierdzają ustalenia dokonane przez organy. W opinii Sądu, dokumentacja aktowa i dołączone do niej zdjęcia pozwalają stwierdzić, że kontrolowany obiekt to tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 4 p.b. Stanowi on wyodrębnioną całość o konstrukcji stalowej, ściany i dach wykonane zostały z blachy falistej, a zatem z wyrobów budowlanych. Cechy tymczasowości nadają mu zamontowane kółka i wynikający z tego fakt, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem. W tym zakresie organ II instancji dokonał, zdaniem Sądu, prawidłowej weryfikacji stanowiska organu I instancji, który przyjął, że jest to budynek garażowo-gospodarczy, twierdząc jednocześnie, że zamontowane kółka mają charakter prowizoryczny i nie wpływają na kwalifikację tego obiektu. W zasadzie ustalenia te potwierdzają również skarżący twierdząc jednak, że ich obiekt nie podlega żadnej reglamentacji i może stać bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. W opinii WSA, odpowiedzi odnośnie do legalności usytuowania obiektu należy szukać w treści art. 29 i 30 p.b. Realizacja tego typu garaży nie będzie wymagała pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniać one będą warunki wynikające z art. 29 ust. 1 i 2 p.b. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie przyjęto, że przedmiotowy obiekt nie został objęty hipotezami przepisów art. 29 ust. 2 pkt 21 i 22 p.b., odnoszącymi się do budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Prawidłowo również organ II instancji wywiódł, że skoro nie dokonano zgłoszenia jego realizacji, to tym samym nie może on korzystać z osłabionej formy reglamentacji w postaci zgłoszenia, ponieważ nie określono terminu jego użytkowania, a przepis ten przewiduje, że zgłoszeniu podlegać będą tylko te tymczasowe obiekty budowlane, których czas użytkowania to maksimum 180 dni. Niedokonanie zgłoszenia oraz fakt, że obiekt bezspornie funkcjonuje przeszło 180 dni (został usytuowany w styczniu 2021 r., a protokół rozprawy datowany jest na dzień 16 lipca 2021 r. co potwierdza jego usytuowanie również w tej dacie) oznacza, że musiał podlegać reglamentacji w postaci pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, nie ma znaczenia podnoszona przez organ I instancji kwestia powierzchni obiektu, ze wskazaniem, że przykładowo budynki gospodarcze do 35 m² nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, podczas gdy powierzchnia obiektu przekraczała 35 m². Sąd zaznaczył, że inwestorzy umieszczając w obiekcie kółka sami zdecydowali o jego kwalifikacji jako obiektu budowlanego tymczasowego, a co za tym idzie nie ma powodów do przyjmowania innej kwalifikacji obiektu niż świadczą o nim jego cechy. Prawidłowo organ II instancji odstąpił od takiej interpretacji. Właściwa kwalifikacja obiektu przyczyniła się również do przyjęcia przez organ II instancji prawidłowej procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 p.b. przewidzianej dla realizacji obiektu powstałego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego efektem jest zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli E. C. i D. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieodpowiednim uzasadnieniu swojej oceny prawnej przywołującej nieodpowiednie przepisy prawa budowlanego a nadto całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu o braku weryfikacji ostatecznego kształtu obiektu i nieskonfrontowanie w/w zarzutu ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym; 2) naruszeniu art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. na wskutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Błąd Sądu polegał na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że kontrolowany obiekt to tymczasowy obiekt budowlany z uwagi, iż stanowi wyodrębnioną całość konstrukcji, jednakże cechy tymczasowości nadają mu zamontowane kółka i wynikający z tego fakt, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem, co stoi w sprzeczności z powoływaną się w uzasadnieniu definicją z art. 3 ust. 4 P.b. dotyczącą obiektów małej architektury; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 4 p.b. wskutek dokonania błędnego zastosowania tego przepisu stanowiącego o definicji obiektu małej architektury, a nie o definicji tymczasowego obiektu budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie podlegała ona uwzględnieniu, chociaż zarzut naruszenia art. 3 "ust." 4 p.b. częściowo był trafny, jednak nie miał wpływu na wynik sprawy. Istota wszystkich zarzutów sprowadza się do kwestionowania przez skarżących kasacyjnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu dokonanej przez Sąd I instancji i organy administracyjne. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności materiał zdjęciowy, podzielić należy stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego, przy czym prawidłowo Sąd I instancji, tak jak i organ odwoławczy, uznał, że jest tymczasowy obiekt budowlany. Jak wynika z zebranych dowodów, omawiany obiekt jest konstrukcji stalowej, na niewielkich kółkach pozwalających na jego przesuwanie po powierzchni terenu, posiada ścianki i pokrycie z blachy falistej, ma wymiary 7,18 m x 4,93 m oraz wysokość 1,95-2,18 m i pełni funkcję garażowo-gospodarczą. Problematyka podobnych obiektów była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że takie obiekty jak przyczepa przeznaczona i wykorzystywana na cele działalności gastronomicznej jako stacjonarny punkt "małej gastronomii" spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany. Sposób użytkowania tego obiektu i przystosowania go do prowadzenia działalności usługowej oraz posadowienie na gruncie wskazują na kwalifikację tego obiektu jako obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o kwalifikowaniu takich obiektów jak przyczepy samochodowe lub inne przyczepy przystosowane do prowadzenia, po ich ustawieniu na gruncie, działalności gospodarczej jako obiektów budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Fakt przystosowana takiej przyczepy także do przemieszczania jej po drogach nie przesądza o tym, że nie może ona być uznana za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu jej na gruncie. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie dotyczącym barakowozów, przyczep i innych podobnych obiektów, ich kryterium kwalifikacyjnym jako obiektów budowlanych powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości. Możliwość przemieszczania po drogach publicznych nie jest zasadniczą funkcją przedmiotowego obiektu, lecz jedynie służy temu, aby usytuować go w określonym miejscu, odpowiednim do funkcji, jaką ma pełnić (wyrok NSA z 11 września 2024 r., II OSK 2584/21, LEX nr 3770682). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że obiekty takie, jak garaż blaszany, są zasadniczo kwalifikowane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 p.b., a które należy zaliczyć do obiektów budowlanych (budowli) w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. (wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., II OSK 2424/21, LEX nr 3825554). Zaznaczając, że ustawodawca nie wymienił wyczerpująco obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo na tego rodzaju obiekty i podkreślając, że przyczepa kempingowa przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego i niepołączona trwale z gruntem stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego (wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 1247/19, LEX nr 3354395), Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W art. 3 pkt 5 p.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany (wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., II OSK 2160/21, LEX nr 3491214). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w świetle orzecznictwa NSA przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany. Wynika to bowiem z jego funkcji i celu, w jakim został umieszczony na nieruchomości oraz okresu, w jakim w jakim realizując ten cel może funkcjonować na tej nieruchomości. Mając to na względzie za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego była prawidłowa, a motywy zaskarżonego wyroku pozwalają w pełni na przeprowadzenie jego kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z nich bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. WSA dopełnił zatem obowiązkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Nie było przy tym potrzeby prowadzania dalej idących ustaleń, ponieważ ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego były wystarczające do prawidłowego rozpoznania sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 4 p.b. stwierdzić należy, że art. 3 dzieli się na punkty, a nie na ustępy. Zarzut ten dotyczy więc naruszenia art. 3 pkt 4 p.b., a nie art. 3 ust. 4 p.b. Oceniając zasadność tego zarzutu zgodzić się należy ze skarżącymi kasacyjnie, że art. 3 pkt 4 p.b. zawiera definicję obiektu małej architektury, a nie definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego jest bowiem zawarta w art. 3 pkt 5 p.b. Zgodnie z tym przepisem, tymczasowym obiekcie budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Przedmiotowy obiekt odpowiada tej definicji. Błędne powołanie się Sądu I instancji na art. 3 pkt 4 p.b. zamiast na art. 3 pkt 5 p.b. nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Istotne jest bowiem, że będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt jest obiektem budowlanym, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego oraz że Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, jednoznacznie określił i wskazał, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, a więc obiekt objęty regulacjami Prawa budowlanego, chociaż zdefiniowany w innym punkcie art. 3 p.b. niż podany przez WSA. Ważne jest, że istnieje przepis definiujący taki obiekt, jak określony w motywach zaskarżonego wyroku. Wadliwe wskazanie numeru punktu art. 3 p.b., podobnie jak gdyby w ogóle nie podano przepisu definiującego przedmiotowy obiekt, nie powoduje, że do takiego obiektu przepisy Prawa budowlanego nie miałyby zastosowania. Wymienienie pkt 4 zamiast pkt 5 art. 3 p.b., przy prawidłowym określeniu cech obiektu, nie ma zatem wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.