II OSK 2471/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2627/22 w sprawie ze skargi R. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 października 2022 r. nr 951/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2627/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia 17 października 2022 r., nr 951/OPON/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej: "Prezydentem") z dnia 3 sierpnia 2022 r., nr 458/PBR/2022, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w W.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. S.A., zarzucając naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "P.b.") w zw. z § 18, § 22-23 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "r.w.t.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż chroniony, uzasadniony interes prawny Wspólnoty [...] w W. (dalej zwanej: "Wspólnotą") dotyczący użytkowania wielorodzinnego budynku mieszkalnego pod tym adresem wynika z § 18 i § 22-23 r.w.t., w sytuacji gdy na podstawie § 2 ust. 1 r.w.t. przepisy tego aktu stosuje się wyłącznie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Zdaniem R. S.A. oznacza to, że a contrario, przepisów rozporządzenia co do zasady nie stosuje się do użytkowanych obiektów budowlanych. O ile zatem z § 18 i § 22-23 r.w.t. można i należy wywodzić obowiązki inwestora (R. S.A.) w zakresie budowy na własnej nieruchomości inwestycyjnej (działka nr [...]), to nie można z nich wyprowadzać uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z użytkowaniem przez te osoby budynku na sąsiedniej nieruchomości oraz nakładać na inwestora ograniczeń i obowiązków – nieprzewidzianych ustawą – w zagospodarowaniu własnej nieruchomości. Zdaniem spółki w związku z taką błędną wykładnią Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia wyżej wymienionych przepisów przez ich błędne zastosowanie. Zastosował przepisy dotyczące projektowania i budowy do sytuacji użytkowania budynku przez Wspólnotę (na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji), do której przepisy się nie odnoszą, wywodząc z nich interes prawny Wspólnoty oraz wiążąc dodatkowy, nieprzewidziany ustawą obowiązek skarżącego takiego opracowania dokumentacji projektowej własnej inwestycji, by usunąć kolizję z pojemnikami na odpady Wspólnoty znajdującymi się na działce inwestycyjnej nr [...]; 2. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4, art. 35 ust. 4 i art. 37 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: "K.c.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż chroniony, uzasadniony interes prawny Wspólnoty istnieje w związku z wydaniem decyzji Prezydenta z dnia 29 października 2007 r., nr 1143/2007, która między innymi przewidywała na części dawnych działek nr [...] i [...] (stanowiącej obecnie działkę inwestycyjną nr [...]) budowę 16 miejsc parkingowych oraz wiaty śmietnikowej, w sytuacji gdy: Wspólnota nigdy nie była podmiotem uprawnionym z tej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie posiadała i nie posiada żadnego tytułu prawnego do gruntu (również prawa dysponowania na cele budowlane), gdzie przewidywano budowę miejsc postojowych i wiaty śmietnikowej (to jest działki nr [...]). Zdaniem R. S.A. tym samym Wspólnota, zgodnie z art. 140 K.c. nie może zgodnie z prawem korzystać z działki nr [...]. Zgodnie z P.b. nie posiadała i nie posiada prawnych możliwości wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r., a co za tym idzie, nie może wywodzić z niej żadnych praw lub interesów prawnych (oraz odpowiadających im obowiązków R. S.A.). Ponadto, wobec utraty przez beneficjenta pozwolenia na budowę z 2007 r. prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki nr [...], wymieniona decyzja, w zakresie, w jakim przewidywała zagospodarowanie działki nr [...] miejscami postojowymi i wiatą śmietnikową, stała się bezprzedmiotowa i podlega stwierdzeniu wygaśnięcia. R. S.A. dodała, że dodatkowo decyzja ta, wobec faktu zakończenia budowy i niewykonania miejsc parkingowych oraz wiaty na odpady, w tym ostatnim zakresie wygasła również z mocy samego prawa na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. Sąd pierwszej instancji dopuścił się więc naruszenia wymienionych wyżej przepisów również przez ich błędne zastosowanie, uznając odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę za zasadną, z uwagi na niewykonanie obowiązku usunięcia kolizji z pojemnikami na odpady Wspólnoty, znajdującymi się na działce inwestycyjnej nr [...]. R. S.A. akcentowała, że zdaniem Sądu pierwszej instancji udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę spowoduje utratę przez Wspólnotę "możliwości składowania i prawidłowego odbioru odpadów", a więc de facto utratę możliwości korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego (a nie możliwości wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r. – to jest wykonania przewidzianych nią robót budowlanych). W ocenie spółki takie podejście jest sprzeczne z art. 4 P.b., pomija charakter i naturę prawną uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę (z której wynika prawo do wykonywania robót budowlanych na nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny, a nie wynika prawo do korzystania bez tytułu prawnego z cudzej nieruchomości na potrzeby niezwiązane z robotami budowlanymi), jak również pomija i jest sprzeczne z art. 140 K.c., określającym naturę prawną prawa własności i uprawnienia właściciela do swojej rzeczy (nieruchomości); 3. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 24 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu obszaru [...] – uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 4 października 2012 r., nr [...] (dalej: "plan"), oraz w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ochrona interesu prawnego właściciela działki nr [...] wymaga takiego zaprojektowania przez skarżącą własnej inwestycji na działce nr [...], by umożliwić realizację na działce nr [...] zabudowy usługowej, jako że działka ta znajduje się w obszarze UU7 z przeznaczeniem na usługi, w sytuacji, gdy działka ta znajduje się w pasie drogowym, w którym realizacja zabudowy usługowej jest prawnie niedopuszczalna z mocy art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zdaniem R. S.A. Sąd pierwszej instancji w związku z powyższym dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów przez ich błędne zastosowanie, uznając odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę za zasadną z uwagi na niewykonanie obowiązku takiego zaprojektowania okien budynku oraz sporządzenia bilansu terenu ze wskaźnikami, które nie wpłyną negatywnie na możliwość zabudowy usługowej części działki nr [...] usytuowanej w jednostce terenowej UU7, pomimo że taka zabudowa nie jest prawnie dopuszczalna oraz takie obowiązki skarżącego nie wynikają z przepisów prawa i nie stanowią ustawowego wymogu udzielenia pozwolenia na budowę; 4. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 2 pkt 12, § 6 pkt 5 i § 24 ust. 8 oraz § 33 ust. 8 planu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej należy zawsze obliczać w odniesieniu do poszczególnych działek, a nie całych jednostek terenowych, to jest zgodnie z § 2 pkt 12, w sytuacji, gdy § 2 pkt 12 ma charakter ogólny, którego zasady są modyfikowane ustaleniami szczegółowymi planu. Z tych ostatnich wynika, że minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej należy obliczać w odniesieniu do działek lub całych jednostek terenowych, w zależności od unormowania szczegółowego dla danej jednostki terenowej. W związku z taką błędną wykładnią, Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia wymienionych przepisów przez ich błędne zastosowanie, uznając odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę za zasadną z uwagi na niezadośćuczynienie obowiązkowi wykonania dokumentacji projektowej z wyliczeniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej nr [...] (a nie jednostki terenowej); 5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 7a § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a.") poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się poważnych naruszeń K.p.a., które istotnie i negatywnie wpłynęły na zakończenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, to jest: a. nie rozpatrzył sprawy ponownie w pełnym zakresie, nie przeprowadził analizy prawnej stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył rażąco zasadę praworządności, prawdy materialnej, naruszył interes skarżącej oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a.), b. nie odniósł się do zarzutów i argumentacji skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia, poza powtórzeniem czy przepisaniem wyjaśnień Prezydenta zawartych w decyzji pierwszej instancji, przez co uchybił rażąco zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz wymogom w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji (art. 8 § 1 i 107 § 3 K.p.a.), c. nie rozpatrzył zachodzących w sprawie wątpliwości co do treści norm prawnych objętych zastosowanymi przepisami na podstawie art. 7a § 1 K.p.a., które to naruszenia, ze względu na zakres i rangę, powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego przez Sąd pierwszej instancji; 6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd nie dopełnił wymogów wynikających z wymienionego przepisu, w szczególności poprzez: niewyjaśnienie rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie zależności regulacji prawa administracyjnego i prawa cywilnego oraz niewyjaśnienie prawnych możliwości (braku takich możliwości) zagospodarowania działki nr [...] zabudową usługową, niewyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi w sytuacji rażącego naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, R. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota wniosła o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do przedstawionych w niej zarzutów i popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2023 r. R. S.A. przedstawiła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną Wspólnoty, w szczególności zwracając uwagę, że wbrew przedstawionemu w tej odpowiedzi stanowisku, spółka nie zaakceptowała wytycznych sformułowanych w toku sprawy w decyzji kasatoryjnej z dnia 26 sierpnia 2021 r. tylko dlatego, że nie złożyła od niej sprzeciwu. W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy R. S.A. oraz Wspólnoty podtrzymali wnioski i stanowiska mocodawców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo że nie wszystkie motywy przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasługują na aprobatę. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Dla oceny skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma to, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę znajdowała samodzielną i wystarczającą podstawę w nieusunięciu kolizji inwestycji projektowanej przez R. S.A. z obligatoryjnymi elementami zagospodarowania terenu przewidzianymi we wcześniejszej, wydanej dla tego samego terenu ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia 29 października 2007 r. nr 1143/2007. Już ta okoliczność uzasadniała wydanie decyzji o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę. W rezultacie, choć wprawdzie część zarzutów R. S.A. trafnie podważa niektóre argumenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to nie obala oceny, że wyrok ten odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. Zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej obejmują naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 2 ust. 1, § 18 oraz § 22-23 r.w.t., a także art. 4, art. 35 ust. 4 i art. 37 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. W tej części stanowisko skarżącej wyraża co do zasady trafne tezy, lecz nie są one adekwatne do istoty problemu prawnego, który w sprawie zaistniał. R. S.A. ma rację o tyle, że § 2 ust. 1 r.w.t. wyznacza zakres stosowania tego rozporządzenia do projektowania, budowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Nie można więc wprost wywodzić z § 18 oraz § 22-23 r.w.t. samoistnego, aktualnego prawa Wspólnoty [...] do korzystania z działki nr [...]. Trafnie też skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wspólnota nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości, a beneficjentem decyzji z dnia 29 października 2007 r. była inna spółka (będąca inwestorem). Powyższe elementy argumentacji skarżącej kasacyjnie nie są jednak wystarczające do obalenia stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Rozstrzygające pozostaje to, czy w płaszczyźnie prawa administracyjnego, przy uwzględnieniu prawnobudowlanego statusu działki nr [...] ukształtowanego ostateczną decyzją z dnia 29 października 2007 r., można wydać nowe pozwolenie na budowę, którego wykonanie unicestwi obowiązkowe elementy zagospodarowania terenu przewidziane dla istniejącego i użytkowanego już budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta z dnia 29 października 2007 r. obejmował budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na ówczesnych działkach nr [...] i [...]. Projekt z sierpnia 2007 r. przewidywał dla 24 lokali mieszkalnych 40 miejsc parkingowych, w tym 24 w garażu podziemnym i 16 na działce nr [...], oraz wiatę śmietnikową w części tej działki przylegającej do ul. [...]. Po zrealizowaniu tej inwestycji, w 2013 r., z terenu objętego tamtą decyzją wydzielono i zbyto działkę nr [...]. Właśnie na tej działce R. S.A. zamierza obecnie wznieść budynek usługowy. Projektowana zabudowa zajmuje obszar, który w poprzednim pozwoleniu został przeznaczony pod miejsca postojowe i miejsce gromadzenia odpadów. Niezależnie od tego, czy wszystkie te elementy przybrały postać wyodrębnionych budowli, teren ten pełni obecnie funkcję związaną z obsługą istniejącego budynku, ponieważ to tam zlokalizowano pojemniki na odpady służące temu budynkowi. W tych realiach nie chodzi o ochronę interesu faktycznego Wspólnoty ponad prawo własności skarżącej kasacyjnie, lecz o niedopuszczenie do powstania stanu sprzecznego z materialnym prawem budowlanym, a konkretnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego musi bowiem pozostawać zgodne z wymaganiami dotyczącymi jego obsługi funkcjonalnej. Miejsca postojowe oraz miejsca gromadzenia odpadów, o których mowa odpowiednio w przepisach techniczno-budowlanych, były dla budynku Wspólnoty, w momencie jego powstania, elementami obowiązkowego zagospodarowania terenu. Zmiana stosunków własnościowych, nawet połączona z brakiem tytułu prawnego Wspólnoty do działki nr [...], nie znosi sama przez się skutków administracyjnoprawnych wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym i określa warunki prawidłowego funkcjonowania istniejącego obiektu (określone w zatwierdzonym nim projekcie zagospodarowania działki lub terenu). W przeciwnym razie należałoby zaakceptować sytuację, w której po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania budynku, a następnie po zbyciu części terenu inwestycji przez inwestora, nowy właściciel mógłby dowolnie usuwać z niego obligatoryjne elementy funkcjonalne dotychczasowego zamierzenia i działkę zabudowywać, na przykład usuwać miejsca gromadzenia odpadów, miejsca postojowe czy inne, jak choćby place zabaw, ciągi komunikacyjne, itp. W takim stanie rzeczy doszłoby do niedopuszczalnego obchodzenia wymogów prawa budowlanego, w tym zwłaszcza wymogów skonkretyzowanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nie zasługuje także na akceptację twierdzenie R. S.A., że decyzja z dnia 29 października 2007 r. wygasła w części odnoszącej się do działki nr [...], czy to z uwagi na utratę przez dotychczasowego inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, czy z mocy art. 37 ust. 1 P.b. Nie chodziło tu bowiem o odrębne obiekty budowlane stanowiące samodzielny przedmiot inwestycji i niezrealizowane, lecz o elementy zagospodarowania terenu ujęte w zatwierdzonym w 2007 r. projekcie zagospodarowania terenu, służebne inwestycji głównej, która powstała przy [...] w W. i nadal istnieje. Nie można ich odrywać od całej inwestycji i traktować tak, jakby w części niezrealizowanej wygasły samoistnie. Tym bardziej nie można takiego skutku wyprowadzać w odniesieniu do miejsca gromadzenia odpadów, skoro funkcja ta jest na tym terenie faktycznie wykonywana w wyznaczonym w zatwierdzonym w 2007 r. projekcie zagospodarowania terenu. Kwestie cywilnoprawne związane z korzystaniem z gruntu mogą być odrębnie oceniane, lecz nie niweczą one samego stanu prawnego w sferze prawa administracyjnego, wynikającego z pozwolenia na budowę z dnia 29 października 2007 r. Z tych względów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 2 ust. 1, § 18 oraz § 22-23 r.w.t., ani zarzut naruszenia art. 4, art. 35 ust. 4 i art. 37 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. Odmowa wydania pozwolenia na budowę nie zmierzała do ochrony prawa Wspólnoty do korzystania z cudzej nieruchomości, lecz do zapobieżenia kolizji nowej decyzji z nadal relewantnym sposobem zagospodarowania terenu, ukształtowanym projektem zatwierdzonym w ostatecznym pozwoleniu na budowę z dnia 29 października 2007 r. Z tego samego powodu nie mogły odnieść skutku argumenty R. S.A. z powołaniem na art. 4 i art. 35 ust. 4 P.b., skoro zasada wolności budowlanej oraz związane z nią warunki dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na budowę znajdują zastosowanie dopiero wtedy, gdy projekt spełnia wymagania określone prawem, a to należy odnosić też do kolizji z innymi inwestycjami. W tym miejscu można dodać, że powyższe nie wyłącza możliwości ponownego ubiegania się przez R. S.A. o pozwolenie na budowę na działce nr [...], jeżeli projekt zawierać będzie rozwiązania zastępcze, zwłaszcza w zakresie miejsc gromadzenia odpadów, mieszczące się w formach dopuszczonych przez § 22 ust. 2 r.w.t. i przy zachowaniu pozostałych warunków z § 22-23 r.w.t., pozwalające zachować stan zgodności z prawem zagospodarowania terenu w kontekście istnienia i użytkowania budynku wielorodzinnego przy ul. [....]. Zasada wolności budowlanej nie obejmuje jednak uprawnienia do całkowitego usunięcia obowiązkowych elementów funkcjonalnych już istniejącej inwestycji, w sposób, który prowadzić będzie do stanu naruszającego przepisy techniczno-budowlane. Dalsza grupa zarzutów dotyczy art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 24 ust. 1 planu oraz art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 2 pkt 12, § 6 pkt 5, § 24 ust. 8 i § 33 ust. 8 planu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie o tyle, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nietrafnie identyfikuje inne podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, łącząc je z potrzebą zachowania potencjalnej możliwości realizacji zabudowy usługowej w obrębie działki nr [...] oraz z koniecznością obliczenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zawsze w odniesieniu do pojedynczej działki. W tym zakresie skarżąca trafnie wskazuje na mankamenty argumentacji Sądu pierwszej instancji, lecz nie są to uchybienia uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 24 planu oraz art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., wskazać należy, że skarżąca zasadnie podnosi, iż sama okoliczność objęcia fragmentu działki nr [...] określonymi w planie ustaleniami jednostki UU7 nie pozwalała automatycznie przyjąć, że działka ta zachowuje potencjał terenu zabudowy usługowej, wymagający ochrony. Jeżeli bowiem działka nr [...] stanowi element pasa drogowego ul. [...], to jej statusu nie można oceniać bezrefleksyjnie przez pryzmat kwalifikacji planistycznej. W takim przypadku znaczenie mają również ograniczenia wynikające z u.d.p., w szczególności z art. 39 ust. 1 pkt 1. Ubocznie warto odnotować, że wedle publicznie dostępnych danych, układ drogowy w ciągu ul. [...], obejmujący rondo [...], został zrealizowany na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. To samo potwierdza treść księgi wieczystej [...] dla omawianej działki (zob. k. 25 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ujawniająca, że działka ta została wywłaszczona na podstawie takiej właśnie decyzji w 2014 r. i pozostaje obecnie w domenie Miasta [...], pod zarządem Zarządu Dróg Miejskich w W.. Oznacza to, że nie można abstrahować również od art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który wyłącza w stosunku do zezwoleń wydawanych na podstawie specustawy stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim ujęciu, drogowy charakter działki nr [...] tym bardziej jawi jako ukształtowany zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej i to "ponad" przeznaczenie określone w planie miejscowym. Z tej perspektywy motywy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wiążące ochronę interesu właściciela działki drogowej nr [...] z koniecznością zachowania na niej potencjalnej możliwości zabudowy usługowej, nie mogą być podzielone. Oznacza to, że wymaganie sformułowane wobec skarżącej, aby projektowała ścianę z witryną szklaną i bilans terenu w taki sposób, który zabezpieczy przyszłą zabudowę usługową na działce nr [...], nie mogło stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 2 pkt 12, § 6 pkt 5, § 24 ust. 8 oraz § 33 ust. 8 planu. Skarżąca słusznie akcentuje, że definicja z § 2 pkt 12 planu ma charakter ogólny i nie może być odczytywana w oderwaniu od ustaleń szczegółowych. Skoro § 6 pkt 5 planu wprost stanowi, że minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej obowiązuje w przypadku nowej inwestycji na każdej pojedynczej działce lub w całej jednostce terenowej, a dla jednostki UU7 § 24 ust. 8 ustala ten wskaźnik na poziomie 15% dla całej jednostki, natomiast § 24 ust. 3 określa maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej na poziomie 60% powierzchni całej jednostki terenowej, to nie było podstaw do kategorycznego wniosku, że w odniesieniu do części działki nr [...] położonej w UU7 wyliczenie to musi zawsze następować wyłącznie względem samej działki inwestycyjnej. Odmiennie ukształtowany § 33 ust. 8 planu, odnoszący wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla MW1 do każdej działki lub działek stanowiących odrębną posesję, potwierdza, że plan rozróżnia oba modele wyliczeń. Stwierdzenie wadliwości wywodu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak wyjaśniono wyżej, zasadnicza i samodzielna przeszkoda dla wydania pozwolenia na budowę wynikała z kolizji projektowanego obiektu budowlanego z obowiązkowymi elementami zagospodarowania terenu przewidzianymi dla istniejącego budynku Wspólnoty przy ul. [...]. Już ta jedna okoliczność wystarczała do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 7a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że Wojewoda jedynie powtórzył rozważania Prezydenta, nie rozpoznał ponownie sprawy i nie odniósł się do argumentów odwołania. Nawet jeśli uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie było wolne od pewnych uproszczeń, nie można przyjąć, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w aktach administracyjnych materiał pozwalał na ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a zasadnicza przeszkoda miała charakter materialnoprawny. Sama zbieżność argumentacji organów obu instancji nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 15 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności wymaga ponownego rozpoznania sprawy, nie wymaga natomiast redakcyjnie odmiennego ujęcia każdego argumentu. Także zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. nie może być uznany za skuteczny. Nawet przy przyjęciu wykładni korzystniejszej dla skarżącej w kwestii kwalifikacji działki nr [...] i sposobu obliczania wskaźników planistycznych, pozostawała aktualna odrębna, wystarczająca przyczyna odmowy udzielenia pozwolenia na budowę związana z opisaną wyżej kolizją zamierzenia R. S.A. z zagospodarowaniem terenu zatwierdzonym decyzją z dnia 29 października 2007 r. Pozostałe uwagi skarżącej dotyczące wnikliwości postępowania dowodowego miały w tej sytuacji znaczenie drugorzędne wobec materialnoprawnego charakteru sporu. Nie może odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut tego rodzaju może być skuteczny, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala odtworzyć toku rozumowania Sądu i uniemożliwia kontrolę instancyjną. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Zaskarżony wyrok zawierał dostateczne przedstawienie motywów, które doprowadziły Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi, a R. S.A. mogła w kontrze do stanowiska Sądu sformułować rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się zarówno do prawa materialnego, jak i postępowania. Reasumując, zaskarżony wyrok oddalający skargę R. S.A. odpowiada prawu. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę znajdowała wystarczającą podstawę w kolizji projektowanego budynku usługowego z obowiązkowymi elementami zagospodarowania terenu przewidzianymi w projekcie zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją z dnia 29 października 2007 r., co w szczególności dotyczyło miejsca gromadzenia odpadów wymaganego dla istniejącego budynku Wspólnoty. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, choć częściowo trafnie kwestionujące wywody uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie były wystarczające do podważenia samej jego sentencji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.