II OSK 2478/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2380/21 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 września 2021 r. znak: ... w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2380/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 września 2021 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. M. S. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze do WSA, 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania podstawy prawnej dla zastosowania przepisów Uchwały nr XXVI/371/16 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, w sytuacji, w której na przedmiotowej działki na dzień wydawania decyzji brak było zadrzewienia, 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77, 107 § 3, 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 2 Uchwały nr XXVI/371/16 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego przez brak zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w § 6 ust 2 wyżej wskazanej uchwały nr XXVI/371/16, 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107, 80 k.p.a. w zw. z art. 83f ustawy o ochronie przyrody przez brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie wyjątków ujętych w art. 83f ustawy o ochronie przyrody, a tym samym brak ustaleń faktycznych w zakresie możliwości zastosowania tego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać na niewłaściwie sformułowany zarzut z punktu pierwszego petitum skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł być naruszony przez zarzucone niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż odnosi się on do ustawowych wymogów uzasadnienia decyzji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne, aby Sąd ten dokonywał korygowania, uzupełniania bądź konkretyzowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Niezasadny okazał się kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, dlatego iż w niniejszej sprawie organy orzekające obu instancji nie wydały decyzji, do których odnosi się art. 107 § 3 k.p.a., lecz postanowienia, których wymogi formalne określone zostały w art. 124 § 2 k.p.a. Po drugie, wbrew temu co zarzucono w kolejnym punkcie skargi kasacyjnej, w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień wyjaśniono podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć, w tym przesłanki zastosowania przepisów Uchwały Nr XXVI/371/16 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 września 2016 r. w sprawie utworzenia Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego. Jako chybiony należało uznać także zarzut kasacyjny dotyczący art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 77, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. w zw. z §6 ust. 2 wymienionej wyżej Uchwały, których naruszenie polega zdaniem strony skarżącej na braku zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w §6 ust. 2 tej Uchwały. Jak wskazano wyżej, przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje zastosowania do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Ponadto należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wyraźnie wypowiedział się co do braku przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie zawartych w §6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Uchwały wyjątków od zakazów określonych w §6 ust. 1 Uchwały. Zauważyć przy tym trzeba, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, odnosząc się w odpowiedzi na skargę do zarzutu w tym przedmiocie, wyjaśnił z jakich przyczyn nie miał zastosowania w sprawie §6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Uchwały, co uwzględnił następnie Sąd Wojewódzki. Tymczasem ani w toku postępowania administracyjnego i sądowego, ani też w skardze kasacyjnej nie wskazano na żadne dowody, które podważałyby ustalenia przyjęte w uzasadnieniu wyroku, w zakresie istotnym w kontekście regulacji §6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Uchwały. Co ważne, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji kwestionującej okoliczności podane przez Sąd Wojewódzki, które skutkowały oceną, iż w niniejszej sprawie brak było przesłanek do zastosowania wyjątków określonych w §6 ust. 2 Uchwały. Za nieskuteczny uznać należało zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 83f ustawy o ochronie przyrody, w którym wskazano na brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie wyjątków ujętych w art. 83f ustawy o ochronie przyrody. Przede wszystkim należy podkreślić, że sposób sformułowania przytoczonego zarzutu uniemożliwiał jego merytoryczne rozpoznanie, bowiem w skardze kasacyjnej nie podano konkretnej jednostki redakcyjnej art. 83f ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, podczas gdy przepis ten zawiera unormowania ujęte w ustępach oraz punktach. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że wprowadzony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza, że autor skargi kasacyjnej powinien określić przepisy prawa, które zdaniem strony uległy naruszeniu przez sąd pierwszej instancji oraz wykazać, w jaki sposób nastąpiło naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07, 7 marca 2014 r. II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r. II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r. II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r. II GSK 218/11, 8 marca 2012 r. II OSK 2496/10, 14 lutego 2012 r. II OSK 2232/10). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podano, która konkretnie norma zawarta w art. 83f ust. 1 pkt 1-15, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 1-3, ust. 5, ust. 6 pkt 1-2, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13, ust. 14 pkt 1-2, ust. 15 pkt 1-2, ust. 16, ust. 17, ust. 18, ust. 19 i ust. 20 ustawy o ochronie przyrody miałaby być w sprawie zastosowana oraz jakie okoliczności podlegały w konsekwencji wyjaśnieniu. Warto przy tym dodać, że już w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przepisy ustawy o ochronie przyrody, a w tym art. 83f, nie przewidują odstępstwa, w ramach którego dopuszczalne byłoby likwidowanie zadrzewień śródpolnych na terenach parków krajobrazowych. Sąd Wojewódzki podkreślił również to, że art. 83f ustawy o ochronie przyrody jest obszernym przepisem, przewidującym liczne wyjątki, zaś skarżąca w skardze nie sprecyzowała który z wyjątków miałby mieć w sprawie zastosowanie. Tym samym nie mogło być skuteczne ogólnikowe powołanie w skardze kasacyjnej art. 83f ustawy o ochronie przyrody, bez powiązania unormowania tego przepisu ze stanem faktycznym sprawy. Zaakcentować należy, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu odnoszącego się do §6 ust. 1 pkt 3 Uchwały, stanowiącego o zakazie likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpożarowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego, lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W rezultacie nie została podważona istota oceny prawnej przedstawionej przez Sąd Wojewódzki, sprowadzająca się do zaakceptowania dokonanej w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na zakaz wynikający z przepisu §6 ust. 1 pkt 3 Uchwały. W szczególności w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia wymienionego przepisu w kontekście wnioskowania, iż uzgodnienie warunków zabudowy po uprzednim dokonaniu przez stronę zniszczenia występujących na działce zadrzewień śródpolnych, stanowiłoby legalizację działań naruszających zakaz z §6 ust. 1 pkt 3 Uchwały. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5