II OSK 2480/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 212/24 w sprawie ze skargi D. T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 oraz w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 212/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. T. obywatela Republiki Indii (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził że organ dopuścił się bezczynności, bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 21 lutego 2023 r. (wpływ do organu 1 marca 2023 r.) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 3 kwietnia 2023 r. wezwał do osobistego stawienia się w urzędzie. Strona wykonała powyższe wezwanie 29 maja 2023 r. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Dalej, 3 czerwca 2023 r. i 28 czerwca 2023 r. na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona wniosła ponaglenie z 3 października 2023 r., następnie skargę z 18 stycznia 2024 r. na bezczynność Wojewody. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 czerwca 2024 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte 1 marca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Zaznaczono, że uzupełnienie wniosku nastąpiło 29 maja 2023 r., jednak decyzja do dnia wniesienia skargi nie została wydana. Tym samym, terminy załatwienia sprawy zostały znacznie przekroczone. Zdaniem sądu pierwszej instancji, zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione - to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności złożonego wniosku. Podniesiono, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy, umożliwia organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę. Zdaniem WSA w Gliwicach z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy, który określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, uznano, że art. 100d tej ustawy zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw na okres do 30 czerwca 2024 r. nie ma zastosowania w sprawie. Jednocześnie zaznaczono, że art. 100c i art. 100d w/w ustawy ograniczają przysługujące każdemu w państwie prawa, prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec nie rozpoznania wniosku zobowiązano organ do jego rozpatrzenia. Uznano również, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej ani też wymierzenia organowi grzywny. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. w punktach 1, 2 i 4, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawa o pomocy nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybywają na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącego; 2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez uwzględnienie skargi co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów ustawy o pomocny, podczas gdy skarga powinna być oddalona; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, w zw. z art. 100d ustawy o pomocy, polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a ponadto na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności; 4) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione; 5) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2-3a, art. 61 § 3 i § 3a k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe; 6) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. co do punktów 1, 2, 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 4. Pismem z 29 sierpnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto o rozważenie wydania postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny o wystąpieniu z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 100c i 100d ustawy o pomocy jest zgodny z Konstytucją RP (art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o dokonanie wykładni aktów prawa w szczególności stwierdzenie, iż na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zawieszenie terminów rozpoznania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w tym również zawieszenie terminów podejmowania czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej. 5.4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). 5.5. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 5.6. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 5.7. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.. 5.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 1 marca 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej). Sąd pierwszej instancji orzekał w dniu 7 czerwca 2024 r., a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). 5.9. Rozważania zawarte w pkt 5.5. uzasadnienia determinują również bezzasadność wniosków z odpowiedzi na skargę kasacyjną o wystąpienie z pytaniami do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 5.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. 5.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.