II OSK 2490/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 530/22 w sprawie ze skargi E.W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. znak WOB.7722.317.2021.NOGI w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 530/23, oddalił skargę E. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 24 lutego 2022 r., znak WOB.7722.317.2021.NOGI, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z 29 października 2021 r., znak OA-II.5160.1.10.2020, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wstrzymano skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi wewnętrznej na działkach nr [...] , nr [...] oraz nr [...] w miejscowości S., gmina W., oraz nałożono obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że roboty budowlane na ww. działkach stanowią budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że z prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pieszych, rowerów, samochodów, a nawet pojazdów ciężarowych. W skardze kasacyjnej E. W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 3 ust. 3a Prawa budowlanego w sytuacji, kiedy wykonane prace nie dotyczą budowy drogi lub obiektu związanego z drogą, a są następstwem prac związanych z doprowadzeniem do stanu poprzedniego działek po wybraniu gruntu na cele realizacji zadań dotyczących zamówienia publicznego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 80, art. 81 i art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. polegające na przyjęciu (w ślad za organami obu instancji) błędnych ustaleń faktycznych konsekwentnie kwestionowanych przez skarżącego, co skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak też pominięcie dowodu z przesłuchania strony oraz dowodów, które z urzędu z racji ciężaru dowodowego są po stronie organu administracji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz ze zwrotem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego wskazuje, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawnobudowlana robót budowlanych zrealizowanych na działkach nr [...] , nr [...] i nr [...] w miejscowości S., w gminie W., determinująca właściwy tryb procedowania przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie organów administracji obu instancji, wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, której budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie dąży z kolei do wykazania, że zrealizowane przez niego prace nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Według skarżącego kasacyjnie, po wybraniu zebranego z powierzchni działek humusu, nawieziony w to miejsce nowy materiał kamienny w wyniku wielokrotnych przejazdów samochodów ciężarowych doprowadził do samoczynnego utwardzenia gruntu, które skutkowało wyłącznie przywróceniem poprzedniego stanu nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w podstawach kasacyjnych, akceptując sposób i zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenia wynikające z dokonanych oględzin nieruchomości, zgromadzonej dokumentacji fotograficznej oraz zeznań świadków w osobach Ł. C. i J. B. były wystarczające do określenia charakteru zrealizowanych robót budowlanych i nie pozostawiały niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie, który usprawiedliwiałby skorzystanie z dyspozycji art. 81a § 1 k.p.a. Tak zgromadzony materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej inwestycji pozwolił na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a jego ocena nie jest dowolna, ale zgodna z przepisami postępowania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie nie pominęły okoliczności faktycznych, które z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego miały znaczenie w sprawie. Polemiczne stanowisko skarżącego co do wyniku tej oceny nie świadczy o tym, że doszło do jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania mogących podważyć legalność działania organów administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie sformułowanymi zarzutami ani towarzyszącą im argumentacją nie podważył prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych ani ich oceny co do konsekwencji prawnych wykonanych samowolnie robót budowlanych. Kompletność poczynionych ustaleń faktycznych oraz wszechstronność ich oceny spełnia standardy proceduralne wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co oznacza, że zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogły okazać się zasadne. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonej kontroli nieruchomości w dniu 8 lipca 2020 r., oceny wykonanych robót budowlanych, oświadczeń inwestora oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej, a także przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 12 sierpnia 2021 r. wraz z dokumentującym je protokołem obejmującym szczegółowe szkice terenowe i zdjęcia, a także zeznań świadków z 22 czerwca 2021 r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że w maju 2020 r. na działkach nr [...] , nr [...] i nr [...] w miejscowości S., w gminie W., inwestor rozpoczął roboty związane z wymianą gruntu (zebranie humusu i zastąpienie go materiałem kamiennym), które doprowadziły do wykonania utwardzenia terenu materiałem kamiennym pochodzącym z kamieniołomu, od zjazdu z drogi wojewódzkiej na działce nr [...] aż do około 1/3 granicy działki nr [...] . Szerokość utwardzenia gruntu na działce nr [...] wynosiła około 7 m, a na działce nr [...] około 11,6 m. Z kolei łączna długość pasa utwardzenia na działce nr [...] wraz z szerokością pasa na działce nr [...] wynosiła około 32 m. Nawierzchnia utwardzenia została wyrównana z poziomem istniejącego gruntu. Wykonano również obustronnie trzy poszerzenia utwardzenia na szerokość około 6,9 m do 8,5 m jedną stroną na odcinku pasa znajdującego się na działce nr [...]. Świadkowie wyjaśnili, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystywanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pieszych, rowerów, samochodów, a także pojazdów ciężarowych. W kontekście wykazanej wyżej kompletności zgromadzonego materiału dowodowego nieusprawiedliwiony okazał się zarzut braku przesłuchania skarżącego kasacyjnie. Należy zauważyć, że przesłuchanie stron, zgodnie z art. 86 k.p.a. może nastąpić, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że warunkiem dopuszczalności tego dowodu osobowego jest stwierdzenie istnienia niewyjaśnionego i istotnego faktu dla rozstrzygnięcia. Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym inwestor aktywnie uczestniczył w postępowaniu przed organami obu instancji, prezentując swoje stanowisko w sprawie. Przedstawiona przez niego argumentacja, wyrażona także na etapie postępowania sądowego, zgodnie z którą przeprowadzone roboty ograniczały się jedynie do wybrania mas ziemnych, a następnie przywrócenia poprzedniego stanu gruntu, nie mogła skutecznie podważyć prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego co do kwalifikacji prawnobudowlanej zrealizowanych robót. W orzecznictwie przyjmuje się, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Zwraca się bowiem uwagę, że czym innym jest ułożenie materiałów budowlanych, np. na określonej powierzchni placu celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości. Istotnym bowiem kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do kategorii określonych obiektów budowlanych, jest nie tyle deklarowana, co wynikająca z obiektywnie ustalonych okoliczności faktycznych zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu (por. wyrok NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1809/18). O charakterze powstałego obiektu jako drogi świadczą zarówno materiały budowlane użyte do jej wykonania (materiał kamienny) oraz realizowana przez nią funkcja. Deklarowanej przez skarżącego kasacyjnie kwalifikacji robót przeczą ujawnione w toku postępowania okoliczności, świadczące o rzeczywistych zamiarach skarżącego obejmujących realizację drogi na działkach objętych inwestycją w przedmiotowym postępowaniu. Ujawniono bowiem, że skarżący już 22 marca 2019 r. zwrócił się do Burmistrza W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "budowa drogi wewnętrznej dojazdowej dla obsługi gospodarstwa rolnego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina W.". Z ustaleń organu odwoławczego odzwierciedlonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynikało, że postępowanie w tym przedmiocie jest w toku. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że organy nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdziły, że efektem wykonanego utwardzenia powierzchni działek nr [...], [...] oraz [...] było powstanie samodzielnego funkcjonalnie obiektu budowlanego – budowli w postaci drogi niezwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter wykonanych robót, wykorzystany do jej budowy materiał, funkcja realizowana przez powstały obiekt a także wyraźnie ujawniona intencja skarżącego potwierdza prawidłowość poczynionych ustaleń i ocen oraz trafność podjętych rozstrzygnięć. Z tego powodu zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3a Prawa budowlanego nie mogły podważyć prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wykonanie przedmiotowej inwestycji bez pozwolenia na budowę stanowiąc samowolę budowlaną uzasadniało interwencję organów nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 48 Prawa budowlanego, w tym wydanie w pierwszym etapie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, które umożliwia skarżącemu kasacyjnie doprowadzenie wykonanego obiektu do stanu zgodności z przepisami. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.