II OSK 2505/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 681/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o. o. z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie włączenia karty adresowej O. przy ul. [...] w Warszawie do gminnej ewidencji zabytków, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 681/22 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków. Wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym: 1.2. Prezydent m.st. Warszawy zarządzeniem z [...] lutego 2022 r. nr [...] w § 1 włączył do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy karty adresowe zabytków nieruchomych wymienionych w części A załącznika do zarządzenia, w którym to załączniku w pkt [...] ujęto Ośrodek Kultury "[...]" (historyczna nazwa [...]) przy ul. [...] w W. Jak wskazał organ w karcie adresowej zabytku, budynek otworzony został w 22 lipca 1951 r. i pełnił funkcję przyzakładowego kina i domu kultury [...]. Od 1968 r. budynek był również siedzibą Muzeum [...]. W obiekcie mieściła się pierwotnie największa sala widowiskowa Warszawy (1000 miejsc), którą w latach 60-tych XX w. przebudowano (po przebudowie mieściła 600 miejsc). W latach 90-tych XX w. nieznacznie zmieniono układ części holu, dodając ścianki działowe. W obiekcie odbywały się liczne spektakle, koncerty i widowiska o znaczeniu krajowym. Obiekt związany był również z działaniami K. oraz K. Opisując wygląd budynku organ wskazał, że w jego ocenie nosi on wartości historyczne, artystyczne i naukowe, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej uozoz). 1.3. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe zarządzenie, skarżąca wniosła o stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie w części dotyczącej włączenia do gminnej ewidencji zabytków nieruchomych Karty adresowej ww. budynku, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz poprzez przyjęcie, że ww. budynek wypełnia znamiona definicji zabytku oraz wymaga objęcia ochroną zabytkową, właściwą dla formy gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy nie posiada on określonych w definicji zabytku wartości, jak również zachowanie tych wartości nie jest uzasadnione interesem społecznym; 2) art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 uozoz poprzez ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez dokonania właściwej analizy jego wartości zabytkowych, podczas gdy obowiązek ten wynika z prawa materialnego dopuszczającego włączenie do gminnej ewidencji zabytków tylko obiektu zabytkowego, jak i obowiązek ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego gwarantującej obywatelom prawo do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia, jak również bez przeprowadzenia porozumienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w pełnym zakresie, 3) art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56, dalej rozporządzenie), poprzez włączenie karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków bez osiągnięcia porozumienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do najpilniejszych postulatów konserwatorskich, podczas gdy obiekt wymaga przeprowadzenia prac konserwatorskich, a przepis ten wyraźnie stanowi o takim obowiązku przed włączeniem karty do rejestru. 1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. 2. Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W motywach orzeczenia wskazał, że organ w dostateczny sposób wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek posiada wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 uozoz. Rozpoznano i wskazano fakty stanowiące o wartościach zabytkowych obiektu leżących na kilku płaszczyznach. Przywołano historię obiektu o istotnym wymiarze społecznym, związaną z samą Warszawą, ale również w wielu aspektach z całym krajem. Uwzględniono przy tym wystrój architektoniczny (detal, układ otworów okiennych i podziały elewacji) obiektu, który nawiązuje z zewnątrz do modernistycznej architektury przemysłowej sąsiadujących zakładów Ursus, z kolei pomieszczenia budynku o charakterze reprezentacyjnym mają wystrój socrealistyczny. Organ zwrócił także uwagę, iż ww. budynek stanowi obiekt użyteczności publicznej początków lat 50-tych XX w., który powstał w pobliżu wielkich zakładów przemysłowych charakterystycznych dla powojennej epoki socjalizmu. Znajduje się w nim jedna z pierwszych i największych sal widowiskowych powojennej W. Uwzględniając zatem, że całość stanowi ważne świadectwo minionej epoki, zasadnie obiektowi przypisano zarówno wartości historyczne, takie jak jego autentyzm, jak i rolę kulturotwórczą. W sprawie dostatecznie wykazano przy tym, wbrew zarzutom skargi, że bryła i elewacja budynku, a także wystrój większości pomieszczeń reprezentacyjnych mają pierwotną formę i nie zmieniły tego dokonane na długiej przestrzeni funkcjonowania obiektu, ograniczone przekształcenia. Powyższe potwierdzają też znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia budynku zarówno z czasu jego powstania, jak i wykonane współcześnie. Sąd stwierdził, że bez wpływu na ocenę wpisu przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków pozostają podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z kwestią bezpieczeństwa budynku, tj. wydanymi decyzjami, w których stwierdzono nieprawidłowości i zagrożenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podobnie na ocenę te nie może mieć wpływu wskazywana przez skarżącą okoliczność wygasającej z końcem 2022 r. umowy najmu budynku przez Ośrodek Kultury [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia zaakcentowano, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz nie precyzuje w jaki sposób i w jakiej formie ma dojść do porozumienia prezydenta z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zatem za wystarczające należy uznać współdziałanie przeprowadzone w niniejszej sprawie, polegające na wystosowaniu przez Prezydenta pisma z 6 lipca 2021 r., w którym zwrócił się on do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu gminnej ewidencji zabytków, a organ konserwatorski pozytywnie odniósł się do tego projektu pismem z 31 sierpnia 2021 r. Konserwator nie przedstawił zastrzeżeń co do kształtu i zawartości karty adresowej zabytku przedstawionej do zaopiniowania, w której wymieniono jednocześnie postulaty dotyczące konserwacji przedmiotowego budynku. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1) poprzez błędne ich niezastosowanie i: - ujęcie w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy budynku pn. "Ośrodek kultury [...]" bez dokonania właściwej analizy wartości zabytkowych ww. obiektu, podczas gdy obowiązek ten wynika z ww. przepisów prawa materialnego dopuszczających włączenie do gminnej ewidencji zabytków tylko obiektu zabytkowego, jak i obowiązek dokonania wnikliwej analizy wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego gwarantującej obywatelom prawo do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy, - brak wyważenia indywidualnego interesu skarżącej z interesem publicznym, a tym samym naruszenie gwarancji ochrony własności, poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy ww. budynku, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności wadliwego zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy, 2) art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne ich niezastosowanie, jak również częściowo błędną interpretację i włączenie karty adresowej ww. budynku do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy bez osiągnięcia porozumienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do najpilniejszych postulatów konserwatorskich, podczas gdy obiekt wymaga przeprowadzenia prac konserwatorskich, a przepis ten wyraźnie stanowi o takim obowiązku przed włączeniem karty do rejestru, jak również bez przeprowadzenia realnego porozumienia co do zasadności ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków, 3) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej interpretacji pojęcia zbytku, a w konsekwencji przyjęcie, że ww. budynek wypełnia znamiona definicji zabytku oraz wymaga objęcia go ochroną zabytkową, właściwą dla formy gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy przedmiotowy obiekt nie posiada określonych w definicji zabytku wartości, jak również zachowanie tych wartości nie jest uzasadnione interesem społecznym. W oparciu o tak formułowane zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej włączenia karty ww. budynku do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, ewentualnie o uchylenie albo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w wyżej wskazanym zakresie, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wskazał, że skarżąca spółka nie jest już właścicielem nieruchomości. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 5.2. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zmiana właściciela nieruchomości po dokonaniu czynności nie powoduje utraty przymiotu strony przez skarżącą spółkę, ponieważ przedmiotem oceny jest legalność czynności skierowanej do określonej strony i skutki jakie dla niej wywarła. 5.3. Natomiast ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 uozoz Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Gminna ewidencja zabytków nie jest jednak żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Jednakże ta forma opieki nad zabytkiem ogranicza własność, ponieważ włączenie do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz) wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę albo rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28 - art. 30 uozoz. 5.4. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazać należy, że w odniesieniu do nieruchomości prywatnych ich ujęcie w ewidencji zabytków stanowi ograniczenie prawa własności i musi odpowiadać konstytucyjnym wymogom publicznoprawnej ingerencji w prawa majątkowe. Negatywne konsekwencje czynności dla właściciela nie mogą być niewspółmierne w stosunku do celów, które mają być osiągnięte dzięki tej decyzji. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność publiczną ten wymóg nie obowiązuje, co daje szerokie możliwości ujmowania w ewidencji zabytków obiektów, które przedstawiają nawet znikome wartości zabytkowe. Ochroną zabytkową, równoznaczną z ograniczeniem praw właścicielskich, powinny być objęte jedynie takie prywatne obiekty, które wyróżniają się daną wartością w stopniu ponadprzeciętnym, jednocześnie zasługują na taką ochronę z uwagi na interes społeczny. Ograniczenie własności poprzez ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jak i art. 1 Protokołu musi być zatem poprzedzone wyważeniem pomiędzy wartościami ochrony własności a dobra wspólnego (zasada proporcjonalności). Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej ETPC) wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tego, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom). Jednym z elementów jej stosowania jest wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji. 5.5. Dodatkowo oceniając legalność dokonanego ograniczenia konieczne jest uwzględnienie faktu powszechnie znanego (art. 106 § 4 Ppsa) to jest okoliczności wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy zarządzenia z [...] marca 2013 r. nr [...] r. wyłączającego kartę adresową ww. zabytku nieruchomego – (część B załącznika poz. 66 - dostępne na BIP Urzędu st. Warszawy), uprzednio włączonego do ewidencji zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponowne włączenie nieruchomości do ewidencji zostało dokonane bez wyważenia indywidualnego interesu skarżącej z interesem publicznym, co doprowadziło do naruszenia tych przepisów. Prezydent m. st. Warszawy nie wyjaśnił w ogóle co takiego szczególnego zdarzyło się pomiędzy 2014 r. a 2022 r., co uzasadniałoby modyfikacje jego stanowiska. Nie może być bowiem tak, że w zależności od sytuacji prywatna nieruchomość jest włączana i wyłączana z gminnej ewidencji zabytków. Takie działanie ma znamiona całkowitej dowolności, która w sposób istotny wpływa na wykonywanie prawa własności. 5.6. Słusznie wywodzi się w skardze kasacyjnej, że organ winien w tej sprawie dokonać pogłębionej analizy wartości zabytkowych i wskazać jakie to wartości ponadprzeciętne obiektu uzasadniają konieczność nałożonych restrykcji. Kiedy mamy do czynienia z nieruchomością prywatną wskazanie na rolę kulturotwórczą obiektu nie może automatycznie uzasadniać objęcia go ograniczeniami w korzystaniu przez właściciela. Należy przy tym mieć na uwadze, że skutkiem ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków nie jest w istocie ochrona wnętrza budynku skoro mogą w nim być prowadzone bez jakiejkolwiek zgody remonty i przebudowy nie wymagające pozwolenia na budowę. Podnoszone przez organ i Sąd Wojewódzki okoliczności, że w obecnie prywatnym budynku odbywały się niegdyś premiery filmowe czy koncerty muzyczne, nie stanowią zdaniem NSA wydarzeń tej rangi, które z tego powodu wymagałyby ochrony bryły budynku i koniecznym byłoby zachowanie go w niezmienionej formie. Przecież i tak dostęp do tego budynku zależy od woli właściciela, który może go w ogóle wyłączyć z użytkowania, co zresztą nastąpiło. Ponadto co do autentyzmu budynku, to sam Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 31 sierpnia 2021 r. wskazał, że budynek zachował się do naszych czasów jedynie w formie zbliżonej, a organ w karcie adresowej postuluje przeprowadzenie prac remontowych elewacji wraz z jej przywróceniem do oryginalnej kolorystyki. 5.7. Reasumując, zaskarżona czynność, wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, polegająca na dokonaniu ponownego ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków została dokonana z naruszeniem zasady proporcjonalności. Tym samym zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest w pełni usprawiedliwiony, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej czynności. W tych okolicznościach odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest zbyteczne. 5.8. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz w oparciu o art. 146 § 1 Ppsa orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.