II OSK 2508/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.-S. i P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 478/21 w sprawie ze skargi E. S.-S. i P.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2020 r. nr 2091/2020 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 478/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. i P.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 31 grudnia 2020 r. nr 2091/2020. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 119, art. 121 § 1, 2, i 4, art. 122 oraz art. 64a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; zwanej dalej: u.p.e.a.) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (zwanego dalej: PINB) z dnia 16 listopada 2020 nr 409/E/20 nakładające na E.S. i P.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB nr 57/16 z 28 stycznia 2016 r., znak: PINB 7355/233/14. Dodatkowo nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł. W skardze kasacyjnej P.S. i E.S. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 2p.p.s.a. w zw. z art. 33 §1 ust. 1 oraz art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez powielenie błędów organu I oraz II instancji i uznanie, że skarżącym nie przysługiwał zarzut przeciwko prowadzeniu egzekucji administracyjnej w związku z czym przyjęcie, że w niniejszej sprawie egzekucja jest dopuszczalna, pomimo braku jej zasadności ze względu na to, że skarżący wykonali ciążący na nich obowiązek; 2) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 ust. 1 u.p.e.a. poprzez nieuznanie, że w sprawie powinno zostać dokonane umorzenie postępowania egzekucyjnego, bowiem obowiązek wynikający z decyzji PINB nr 57/16 nakazujący przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poziomu poddasza na cele socjalno-biurowe na funkcję strychu w budynku mieszkalno-pensjonatowym do zamieszkania w nim osób o ograniczonej zdolności poruszania się osób starszych , został wykonany, co potwierdza protokół z dokonanych czynności kontrolnych w dniu 10 kwietnia 2018 r., a w konsekwencji nie istnieje już obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym ; 3) art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie; 4) art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.. polegające na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że organ I instancji zasadnie uznał za bezzasadne zgłoszone przez skarżących zarzuty do prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] postępowania egzekucyjnego; 5) § 72 oraz § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż z protokołu z dokonanych czynności kontrolnych w dniu 10 kwietnia 2018 r. nie wynika, że poddasze spełnia określone warunki techniczne, na podstawie których kondygnacje poddasza można byłoby uznać za użytkową, a poza tym protokół ten jednoznacznie wykazuje, że od dnia 10 kwietnia 2018 r. poddasze nie jest użytkowe, co w konsekwencji sprawia, że w dniu wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji, skarżący nie mogli spełnić nałożonego na nich obowiązku. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że organy błędnie uznały, że nie doszło do spełnienia przesłanki z art. 59 §1 pkt 1 u.p.e.a., której skutkiem powinno być umorzenie postępowania egzekucyjnego. W wyniku przeprowadzonych w dniu 9 listopada 2018 r. oględzin nieruchomości ustalono, że "w poziomie poddasza wszystkie pomieszczenia są puste, a wszystkie 4 łazienki wyposażone w tzw. biały montaż m.in. wanna, umywalka, ustęp. W jednym pomieszczenia zamontowana jest umywalka. Wszystkie pomieszczenia wydzielone są za pomocą ścian i otworów drzwiowych ze stolarką drzwiową. Wszystkie pomieszczenia z warstwą wierzchnią podłoga z terakoty oraz instalacją c.o. i instalacją wodno-kanalizacyjną." W protokole wskazano, że brak jest znamion użytkowania poddasza na cele socjalno-biurowe. To samo wykazały czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 10 kwietnia 2018 r.. Natomiast w myśl art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, zaś zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę argumentów skarżących, w tym przede wszystkim wskazywanej przez nich okoliczności, że szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego nie definiują pojęcia "poddasza użytkowego". Poddasze to część budynku zlokalizowana pomiędzy jego najwyższym, a dachem. O tym czy nazwiemy je użytkowym czy nieużytkowym decyduje kilka czynników, m. in.: wysokość ścianki kolankowej, rodzaj ocieplenia, konstrukcja dachu i przede wszystkim funkcja, jaką przewidzimy dla danej przestrzeni. Wskazane protokoły z dokonanych oględzin nie wykazują, że poddasze w budynku skarżących spełnia wszystkie wyżej warunki aby uznać je za poddasze użytkowe. Pomieszczenia poddasza w dniu kontroli nie były użytkowe, są również puste co dowodzi faktu, że nikt z nich nie korzysta, dlatego doręczone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest całkowicie bezzasadne. Skarżący nie są w stanie wykonać obowiązku nałożonego na nich zaskarżanym tytułem wykonawczym, który polega na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania poziomu poddasza na funkcje strychu, gdyż (jak wskazują oględziny) poddasze nie jest użytkowe i nie spełnia już funkcji socjalno-biurowych. Umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. W zaistniałym stanie faktycznym WINB powinien przedmiotowe postępowanie umorzyć z uwagi na fakt, że skarżący nie są w stanie wykonać decyzji PINB nr 57/16, dlatego, że została ona już wykonana, a poddasze budynku nie jest już użytkowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu, które było poddane kontroli Sądu I instancji, było wydane na podstawie art. 119 u.p.e.a. w zw. z art. 121 i art. 122 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wypełnienia przez skarżących obowiązku niepieniężnego polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania poziomu poddasza przeznaczonego na cele socjalno - biurowe na funkcję strychu, w budynku mieszkalno - pensjonatowym do zamieszkania w nim osób o ograniczonej zdolności poruszania się i osób starszych, znajdującym się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości H. gmina H. Dlatego też podkreślenia wymaga, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym oceny legalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, przedmiotem weryfikacji mogła być jedynie zgodność z prawem zastosowania w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym tego konkretnego środka egzekucyjnego, a nie dopuszczalność egzekucji. Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionując zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia wskazują na okoliczność zaprzestania użytkowania poddasza, a nie w przywrócenia go do stanu poprzedniego. Podkreślają przy tym brak możliwości przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jako strychu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, że środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. m.in.: J. Radwanowicz-Wanczewska w: G. Łaszczyca, A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265; wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 3310/19; 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/18; 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2394/16). W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., dotyczących podstawy do wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż zażalenie takie byłoby wówczas w istocie zarzutem, co jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 19 marca 2014 r. , II GSK 27/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnoszone przez skarżących kasacyjnie okoliczności były przedmiotem zgłoszonych przez nich zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi wyrokami z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt: VII SA/Wa 298/19 i VII SA/WA 299/19 oddalił skargi na postanowienia uznające zarzuty za bezzasadne. W postępowaniu tym przesadzone zostało, ze obowiązek określony w decyzji PINB nr 57/16 z 28 stycznia 2016 r. nie został wykonany. Podnoszenie tych samych okoliczności w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie mogło okazać się skuteczne. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skargi kasacyjnej, a podniesione w niej zarzuty uznał za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.