II OSK 2511/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 803/23 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO Gd/6256/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 803/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi Z. G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: Kolegium, organ) z 20 lipca 2023 r. nr SKO Gd/6256/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 13 kwietnia 2022 r. (uzupełnionym 29 kwietnia 2022 r.) wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w G.. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 5 października 2022 r. nr RAA.6730.2.20.2022.KR-1014/dz.688 i inne, ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywać przez drogę ul. [...] do ul. [...]. Taka komunikacja oznacza, że frontem terenu inwestycji są działki nr [...] i [...], który wynosi 47 m. Tym samym, granice obszaru analizowanego zostały zakreślone w trzykrotnej odległości frontu (141 m). Kolegium wskazało m.in., że teren inwestycji jest położony bezpośrednio przy drodze publicznej (ul. [...]), zaś organ pierwszej instancji wyznaczył linię zabudowy jako 7,5 m od krawędzi jezdni ul. [...] (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie) jako odwzorowanie linii zabudowy budynku przy ul. [...], który jest położony naprzeciwko terenu inwestycji, po drugiej stronie tej ulicy. Kolegium wskazało następnie, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy obszaru analizowanego wynosi 0,28. Taka też wielkość została wskazana w zaskarżonej decyzji i jest zgodna z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast szerokość elewacji frontowej została określona na 29,36 m z tolerancją 20% na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. W analizie wskazano, że średnia wielkość tego parametru wynosi 13 m, zaś w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wielkościach tego parametru od 12 m do 78 m; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - od 5 m do 16 m. Wielkość parametru szerokości elewacji frontowej winna zostać ustalona w odniesieniu do średniego parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która wynosi 29,36 m. Zdaniem Kolegium takie uzasadnienie ustalenia przedmiotowego parametru wynika z analizy i jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy wyznaczono na 15,5 m na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, albowiem taka jest wysokość bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji budynków mieszkalnych wielorodzinnych: przy ul. [...]; [...] oraz [...]. Organ odwoławczy wskazał, że określone w decyzji 15,5 m stanowi w istocie przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zwrócono uwagę, że dla planowanej inwestycji określono dach płaski - tak jak dachy budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Takie określenie parametru jest zgodne z § 8 rozporządzenia. WSA w Gdańsku, we wskazanym na wstępie wyroku nie uwzględnił skargi. Zdaniem sądu wojewódzkiego organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę dopuszczalności planowanej inwestycji i określiły jej parametry czyniąc zadość wymogom przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia. Wskazano, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., została wykonana w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy, a jej wyniki zostały odzwierciedlone na prawidłowo sporządzonym załączniku graficznym do analizy. Zdaniem sądu pierwszej instancji w sporządzonej analizie wskazano na szczególne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, które uprawniały do określenia niektórych parametrów na zasadzie odstępstw. Wyjaśniono, że autor analizy zwrócił uwagę, że teren w granicach obszaru analizowanego ma zróżnicowaną konfigurację (spadek zarówno w kierunku południowym, jak i zachodnim) oraz złożoną strukturę zagospodarowania. Po stronie południowej występuje głównie zabudowa jednorodzinna, dostępna z innych dróg publicznych (ul. [...] i ul. [...]) oraz położona na znacznie niższej rzędnej w stosunku do działek objętych wnioskiem (około 9 m poniżej ul. [...]) i z tego względu w mniejszym stopniu rzutuje na ustalenia decyzji. Natomiast po stronie północnej i wschodniej obszar analizowany jest zabudowany budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) i położonymi na rzędnej zbliżonej do rzędnej terenu objętego decyzją. Zatem, z analizy wynika, dlaczego obowiązującą linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, zaś średnią szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 tego aktu prawnego, czyli na zasadzie odstępstw. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podniesiono, że biorąc pod uwagę zasadę przezorności Geolog Powiatowy zaproponowała, aby w decyzji o warunkach zabudowy zawarto zobowiązania do wykonania szczegółowych badań podłoża gruntowego oraz sporządzenia opracowania zawierającego obliczenia stateczności stoków i skarp (przed przystąpieniem do projektowania inwestycji), jak również należy przewidzieć takie rozwiązania techniczne, które uniemożliwią naruszenie stateczności istniejących stoków i skarp oraz istniejących w sąsiedztwie obiektów budowlanych, zaś wody opadowe z terenu objętego inwestycją zagospodarować w sposób uniemożliwiający ich spływ na grunty sąsiednie. Podano, że powyższe zobowiązania zostały zamieszczone w pkt 7. decyzji organu pierwszej instancji. Podsumowując sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm; dalej: k.p.a.) i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny, w tym w sposób niewątpliwy, okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. G. oraz J. C. (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.; 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, albowiem sprowadzało się do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na częściowo błędnych podstawach faktycznych oraz pominięciu szczegółowego uzasadnienia decyzji, które wskazywałoby motywy jakimi kierowały się organy administracji decydując o zastosowaniu wyjątków od ogólnych zasad kształtowania parametrów nowej zabudowy; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sformułowanego w piśmie procesowym z 8 marca 2024 r. wniosku dowodowego zgłoszonego w toku postępowania przez skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Analiza możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w sytuacji gdy wnioskowany dowód pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu wskazując, na uchybienia przyjętej za podstawę orzekania analizy urbanistycznej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji wskazanych w skardze na decyzję przepisów prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu norm prawa określających sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przyjęciu, że ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, pozwalającej na zastosowanie wyjątków od ogólnych zasad kształtowania parametrów nowej zabudowy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. oraz § 4 ust. 3 i 4, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przed organem I instancji, pozbawioną szczegółowego uzasadnienia co do podstaw ustalenia parametrów zabudowy innych niż wartości średnie w obszarze poddanym analizie, możliwe było ustalenie warunków dla nowej zabudowy określonych w decyzji Prezydenta w drodze wyjątku, co skutkowało wydawaniem decyzji organów administracji z naruszeniem zasady ładu przestrzennego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z 19 sierpnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przy rozpoznaniu sprawy, NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut dotyczący naruszenia m.in. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w kontekście niewykazania, że wystąpiły przesłanki do zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia i odejścia od wyliczonej w analizie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Skarga kasacyjna nie kwestionowała natomiast, aby nieprawidłowo został określony przedmiot inwestycji. W tym kontekście skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jako bezzasadne należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie sąd wojewódzki nie dopatrzył się wad w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, którego kluczowym elementem jest analiza urbanistyczna, a uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane ostatnio wymienionym przepisem, w szczególności wyjaśnia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Nie stwierdzono, aby została naruszona zasada zaufania do władzy publicznej, a także aby jakakolwiek strona postępowania była dyskryminowana przebiegiem tego postępowania (art. 8 § 1 k.p.a). Nie dowodzi tego ostatniego w szczególności fakt, że treść podjętego rozstrzygnięcia nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej. Kluczowy dowód został przeprowadzony z uwzględnieniem art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku dowodowego z załączonego do pisma z 8 marca 2024 r. dowodu z dokumentu tj. analizy możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jak wynika z akt sądowych na etapie postępowania sądowego skarżący przedłożył dokument stanowiący kontranalizę w stosunku do analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę wyznaczenia w decyzji parametrów planowanej zabudowy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Możliwość przeprowadzenia dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter wyjątkowy i odnosi się wyłącznie do dowodów z dokumentów i w uzupełnieniu do materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania administracyjnego. Natomiast wnioskowana jako dowód analiza urbanistyczna jest w istocie dowodem z opinii biegłego, który miałby zastąpić analizę przeprowadzoną przez organ. Należy wszak przypomnieć, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. (osoby uprawnione do sporządzania projektów aktów planistycznych, posiadające stosowne kompetencje i uprawnienia), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Innymi słowy przeprowadzenie analizy urbanistycznej i sporządzenie projektu decyzji wymaga określonych kompetencji specjalistycznych. Te wymogi powodują, że analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.) – vide wyrok NSA z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24. W konsekwencji nie można skutecznie postawić zarzutu, że sąd wojewódzki nie przeprowadził dowodu ze złożonego na etapie postępowania sądowego dowodu w postaci analizy możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Dokument ten zawiera bowiem opinię specjalistyczną, którego to dowodu nie przewiduje procedura sądowa. Sądy administracyjne nie są bowiem władne do przeprowadzania tego rodzaju dowodów jak opinia biegłego. Jako nieusprawiedliwione należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. oraz § 4 ust. 3 i 4, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia. Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar ten organ wyznacza mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wynikający z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Powyższymi kryteriami kierował się organ wyznaczając obszar analizowany i przeprowadzając na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wśród wymaganych parametrów zabudowy rozporządzenie wskazuje m.in. obowiązującą linię nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wyżej wymieniona reguła, nazywana powszechnie "zasadą dobrego sąsiedztwa" wymaga dostosowania nowej zabudowy (w tym również funkcji) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) – vide wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1931/22. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga także, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 2563/18). I tak skarżący kasacyjnie zakwestionowali trzy parametry tj. obowiązującą linię nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z kolei z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Obydwa w/w parametry posługują się pojęciem "przedłużenia". Zdaniem NSA "przedłużenie" należy rozumieć jako kontynuację istniejącej linii zabudowy/ wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (vide wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1660/17). Oznacza to, że w przypadku tych parametrów jako zasadę przyjmuje się nawiązanie do najbliżej występującej zabudowy, nie wylicza się natomiast średniej. Dopiero w dalszym wariancie dopuszczalne jest ustalenie parametru w odniesieniu do średniej wysokości zabudowy. Organ na podstawie analizy urbanistycznej zasadnie przyjął, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nawiązuje do linii zabudowy ustalonej dla budynków, między którymi znajduje się teren inwestycji, tj. budynku na działce nr [...] oraz budynku wielorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], z modyfikacją odległości od drogi, tak jak ma to miejsce w przypadku budynku wielorodzinnego po drugiej stronie ul. [...] - nr działki [...] i [...]. Oznacza to, że organ zastosował § 4 ust. 4 rozporządzenia, czyli zgodnie z wynikami analizy. Z kolei wysokość planowanej zabudowy nawiązuje do budynku wielorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] (15,5 m), na działkach nr [...] i [...] (15,5 m) oraz działce nr [...] (15,5 m). Jedynie budynek na działkach nr [...], [...], [...] i [...] ma niższą wysokość, tj. 12,80 m. W konsekwencji organ zastosował § 7 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym kluczowe założenie skargi kasacyjnej, że przyjęte parametry odbiegają od wartości średnich w analizie, nie jest właściwym kierunkiem zwalczenia treści decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno bowiem obowiązująca linia zabudowy, jak i wysokość zabudowy nie odnoszą się do średniej występującej w obszarze analizy, lecz do parametrów najbliższej zabudowy. Odmiennie natomiast przepisy regulują szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jak wynika z analizy średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13 m. Przy czym uwzględniono liczne budynki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, garażowej oraz wielorodzinnej. Organ natomiast ustalił ten parametr wykorzystując średnią szerokość budynków wielorodzinnych, która wyniosła 29,36 m. Jednocześnie ze względu na konstrukcję budynku (składa się z dwóch segmentów), każdy z nich może mieć taką szerokość. Konstrukcja nawiązania do średniego parametru wyliczonego o analogiczny rodzaj zabudowy jest dopuszczalna w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia. Parametry zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo jednak od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W tym wypadku takim przekonującym argumentem jest nawiązanie do średniej wyliczonej dla tożsamego rodzaju zabudowy tj. wielorodzinnej. Z istoty bowiem charakteru zabudowy budynki jednorodzinne zawsze będą miały niższe parametry, w tym szerokości elewacji frontowej. Bryły tych budynków ze względu na funkcję i cele będą miały odmienne gabaryty. Stąd w pełni racjonalne jest nawiązanie do tożsamej zabudowy, co stanowi uprawnione uzasadnienie odejścia od średniego parametru, co konsekwentnie podnosi skarga kasacyjna. Wobec powyższego również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wniosek uczestnika postępowania został oddalony ze względu na brak podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.