II OSK 2526/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 945/25 w sprawie ze skargi P.P. na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 24 lutego 2025 r., nr 68/1389/2025 w przedmiocie odwołania dyrektora Teatru [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 1 sierpnia 2025 r., II SA/Bk 945/25, w sprawie ze skargi P.P. na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z 24 lutego 2025 r. w przedmiocie odwołania dyrektora Teatru [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Województwa Podlaskiego uchwałą z 24 lutego 2025 r. odwołał P.P. ze stanowiska dyrektora Teatru [...] (dalej: teatr) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienia od realizacji umowy z 29 sierpnia 2023 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu jej działania. W uzasadnieniu uchwały powołano się na wyniki audytu przeprowadzonego w teatrze przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, wskazujące na nieprawidłowości w realizacji inwestycji dotyczącej modernizacji teatru prowadzonej pod kierownictwem dyrektora teatru. W ocenie organu nieprawidłowości te stanowią naruszenie prawa oraz umowy łączącej dyrektora z organizatorem teatru jako instytucji kultury. Organ stwierdził, że dyrektor teatru nie wywiązał się ze swoich obowiązków wynikających z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz z § 3 ust. 5 pkt 2 i 3 umowy łączącej go z organizatorem instytucji kultury. Wskazano, że dyrektor teatru nie zadbał o zapewnienie zgodności wydatków z celami statutowymi instytucji i ich niezbędności, co przejawiało się w wielokrotnym zlecaniu opracowań projektowych o podobnym lub pokrywającym się zakresie; nie realizował wydatków w sposób planowy – często zmieniał i aktualizował dokumentację projektową; nie realizował kluczowych zadań w sposób terminowy. Zdaniem organu poniesione przez teatr nakłady były niewspółmiernie wysokie do osiąganych rezultatów, o czym świadczy niekompetencja zespołu powołanego do spraw remontu i związana z tym konieczność angażowania podmiotów zewnętrznych, a także brak terminowego rozpoczęcia remontu oraz ciągłe przesunięcia terminów wynikające z nieprzemyślanych decyzji organizacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dyrektor teatru podniósł, że w uchwale niezasadnie zarzucono mu naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Podał, że organ nie dysponuje orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ, które potwierdzałoby powołane w uzasadnieniu uchwały zarzuty. Stwierdził, że uzasadnienie uchwały jest ogólne i nie przedstawia konkretnych zdarzeń mających poświadczać zarzucone naruszenie prawa. Dyrektor teatru podniósł również, że organ nie doręczył mu przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podlaskiego wyjaśnił, że nie mógł doręczyć dyrektorowi teatru zaskarżonej uchwały, ponieważ dyrektor przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zaznaczył, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego w przedmiotowym postępowaniu nie powinno być to, czy podane w zaskarżonej uchwale przyczyny odwołania dyrektora są rzeczywiste i prawdziwe, lecz jedynie, czy zostały zachowane określone w przepisach publicznoprawnych wymogi formalne podjęcia tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii zakresu kognicji sądu administracyjnego w sprawie, podzielając w tym względzie stanowisko wyrażone przez organ w odpowiedzi na skargę. Zaznaczył, że nie weryfikuje uchwały pod względem prawdziwości argumentów zawartych w jej uzasadnieniu, ale pod względem tego, czy nie naruszono procedury jej podejmowania oraz czy w dostateczny, zrozumiały sposób podano w niej powody odwołania. Sąd I instancji uznał skargę za zasadną z kilku względów. Po pierwsze, zwrócił uwagę na nieprawidłową i pozorną procedurę opiniodawczą poprzedzającą podjęcie zaskarżonej uchwały. Wyjaśnił, że organ zwrócił się z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie odwołania dyrektora teatru do trzech podmiotów, z czego jeden nie należy do kategorii organizacji mogących uczestniczyć w tej procedurze. Fundacja [...] w B. nie jest bowiem stowarzyszeniem. Drugi podmiot, [...] Stowarzyszenie [...] w B., oświadczył, że nie współpracował z dyrektorem teatru w sposób umożliwiający wyrażenie merytorycznej opinii na temat jego działalności. Organ nie wyjaśnił też, w jaki sposób wybrał podmioty, do których skierował prośbę o opinię, ani dlaczego pominął np. Związek [...], stowarzyszenie, które (według skarżącego) opiniowało go przy powołaniu. Drugim powodem uwzględnienia skargi było podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87 ze zm.; dalej: u.o.p.d.k.). Nie wskazano jakie konkretnie działania (lub zaniechania) dyrektora i kiedy podjęte stanowiły naruszenie prawa. Innymi słowy, w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśniono, na czym polegało naruszenie prawa i odstąpienie od umowy w odniesieniu do art. 44 ust. 3 u.f.p., tj. jakie fakty, okoliczności, daty, kwoty, przedziały czasowe i decyzje o tym świadczą. Sąd dodał ponadto, że materiał dowodowy, na który powołano się w uzasadnieniu uchwały (wyniki audytu), nie zawierał jednoznacznych wniosków, w części podsumowującej nie ma wskazania na działania lub zaniechania dyrektora, które naruszały prawo. Po trzecie, Sąd I instancji zwrócił uwagę na nieprawidłowy sposób procedowania wniosku o odwołanie dyrektora teatru, który został złożony jako wniosek dodatkowy na posiedzeniu Zarządu Województwa Podlaskiego mającym miejsce w dniu podjęcia uchwały. Wniosek nie zawierał uzasadnienia, a z protokołu posiedzenia nie wynikają szczególnie uzasadnione powody zgłoszenia wniosku w dniu posiedzenia w trybie pilnym a nie z odpowiednim wyprzedzeniem. Powołano się na § 98 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 Statutu Województwa Podlaskiego przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 26 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r. poz. 3489). Sąd I instancji zaznaczył także, że przebywanie dyrektora na zwolnieniu lekarskim nie mogło stanowić przeszkody do doręczenia mu kwestionowanej uchwały. Skargę kasacyjną wniósł Zarząd Województwa Podlaskiego, zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszono tryb wydawania zaskarżonej uchwały poprzez zasięgnięcie opinii tylko niektórych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności instytucji, a co za tym idzie, wadliwej ocenie, że przeprowadzona przez organ procedura opiniodawcza poprzedzająca odwołanie dyrektora instytucji kultury jest nieprawidłowa i pozorna, w sytuacji gdy ustawa nie determinuje stowarzyszeń, do których należy się zwrócić o opinię, tym samym uchwała nie pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności; 2. art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 44 u.f.p. poprzez przyjęcie, że podane w uchwale przyczyny odwołania dyrektora instytucji kultury ze stanowiska nie zawierają konkretnego wskazania, na czym zarzucane naruszenie prawa i odstąpienie od realizacji umowy miałoby polegać w sytuacji, gdy organ, powziąwszy wiedzę o tym, iż skarżący dopuścił się naruszeń prawa, zobowiązany był do reakcji i odwołania go ze stanowiska; 3. art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że sprawa związana z oceną zasadności aktu stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku pracy powinna podlegać rozpoznaniu i ocenie przez sąd powszechny (sąd pracy); 4. § 98 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 Statutu Województwa Podlaskiego w związku z § 7 Zarządzenia Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr 135/2023 w sprawie zasad postępowania z dokumentami wnoszonymi na posiedzenia Zarządu Województwa Podlaskiego oraz sesje Sejmiku Województwa Podlaskiego przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że procedura obiegu dokumentów wyklucza przyjęcie uchwały do głosowania na podstawie decyzji Marszałka, a tym samym, że procedura przedłożenia Zarządowi Województwa Podlaskiego wniosku w sprawie podjęcia uchwały nr 68/1389/2025 z dnia 24 lutego 2025 r. stanowi istotne naruszenie prawa. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz błędne uznanie, że organ naruszył prawo; 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi bez dogłębnej analizy stanu faktycznego i odpowiedzi organu na zarzuty przedstawione w skardze oraz brak podania w uzasadnieniu wyroku motywów, które wskazywałyby na klarowne przyczyny stwierdzenia nieważności uchwały. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. nie nakazuje zwrócenia się z prośbą o wyrażenie opinii do konkretnych pod względem rodzajowym czy pod względem obszaru, na którym działa dana instytucja kultury, organizacji. Nie ma też obowiązku zwracania się do tych organizacji, które opiniowały dyrektora przy jego powołaniu. Ustawa nie wskazuje też sposobu, w jaki organizator miałby wybrać te organizacje. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu: "[...] Oceny dokonane przez Sąd I instancji prowadzą natomiast do wniosku, że Sąd oczekiwałby opisu czynów rozumianych jako działania i zaniechania dyrektora instytucji kultury niczym w akcie oskarżenia sporządzonym przez urząd prokuratorski, ewentualnie stwierdzenie istnienia takich czynów przez instytucje kontrolne typu Najwyższa Izba Kontroli czy też Krajowa Administracja Skarbowa, co w istocie uniemożliwiałoby realizację przez skarżącego kasacyjnie jego zadania wynikającego z art. 15 ust. 3 i 6 u.o.p.d.k.". Zdaniem skarżącego kasacyjnie analiza części IX. Wstępnych wyników audytu zawiera opis działań dyrektora. W ocenie skarżącego kasacyjnie wniosek o podjęcie uchwały składany w dniu posiedzenia Zarządu Województwa Podlaskiego nie wymaga uzasadnienia, a złożenie wniosku dopiero w dniu posiedzenia często jest spowodowane brakiem możliwości wcześniejszego przygotowania dokumentacji. W ocenie organu § 98 ust. 3 Statutu Województwa Podlaskiego: "Wniosek o podjęcie uchwały powinien zawierać [...]" ma jedynie charakter postulatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. W pierwszej kolejności odnieść się należy do trzeciego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut nie jest zasadny. Objęcie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury kognicją sądu administracyjnego oznacza, że sąd administracyjny bada jej legalność w zakresie zachowania wymogów przewidzianych w przepisach publicznoprawnych. Chodzi tu nie tylko o wymogi dotyczące procedury podjęcia uchwały lub elementy, które powinna zawierać, ale również o zbadanie, czy organ prawidłowo zastosował prawo materialne i czy spełnione są ustawowe przesłanki odwołania, na które się powołał. Sporny akt ma wprawdzie charakter personalny i jest podstawą rozwiązania stosunku pracy, ale mimo to nie jest wyłącznie aktem z zakresu prawa pracy – tak obsada, jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co stanowi zakres działania administracji publicznej. Jest zatem podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa publicznego i w związku z wykonywaniem zadań publicznych przypisanych jednostce samorządu terytorialnego, realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tego aktu nie może pozbawić możliwości objęcia go kontrolą sądu administracyjnego w pełnym zakresie, wynikającym zarówno z przepisów Konstytucji, jak i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz p.p.s.a. Zgodnie z art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Nie można uznać, że z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. wynika ograniczenie kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora teatru jedynie do kwestii formalnych związanych z procedurą podejmowania aktu lub elementami aktu, tj. np. czy akt zawiera uzasadnienie oraz czy z tego uzasadnienia wynika w sposób dostatecznie zrozumiały, z jakich powodów nastąpiło odwołanie. Zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Przywołane przepisy art. 68-72 kodeksu pracy dotyczą prywatnoprawnego aspektu aktu odwołania ze stanowiska dyrektora, w tym skutków odwołania z punktu widzenia praw pracownika (zrównanie w skutkach odwołania z wypowiedzeniem umowy o pracę, sposoby liczenia biegu terminu wypowiedzenia, zapewnienie drogi sądowej przed sądem powszechnym w przypadku naruszenia przepisów dotyczących terminu wypowiedzenia czy odwołanie w kwestiach nieuregulowanych do przepisów dotyczących umowy o pracę na czas nieokreślony). Zatem w zakresie skutków aktu dotyczących praw pracowniczych, o których mowa powyżej, właściwy jest sąd powszechny. Podstawa prawna wydania tego aktu jest natomiast badana przez sąd administracyjny. Tożsame stanowisko wynika z najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, por. wyroki NSA z: 24 lutego 2026 r., II OSK 755/25; 15 lipca 2025 r., II OSK 325/23; 17 września 2024 r., III OSK 4702/21; 5 kwietnia 2022 r., II OSK 3541/19; 13 listopada 2019 r., II OSK 3244/17, w tym również z wyroków NSA powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jak wskazano w wyroku NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 3072/18, (powołanym w skardze kasacyjnej): "[...] odwołanie dyrektora instytucji kultury podlega kontroli sądu administracyjnego pod kątem tego, czy podane w uzasadnieniu tego aktu okoliczności są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem oraz czy zachowano określony ustawą tryb poprzedzający odwołanie.". Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z 1 czerwca 2022 r., II OSK 1465/19, także powołanym w skardze kasacyjnej, wskazując w nim, że: "Tak czy inaczej, zasadniczo zaskarżone zarządzenie i jego uzasadnienie nie zawiera wskazanych konkretnie przepisów i postanowień umowy tak aby można było w ogóle poddać ocenie, czy wskazane przez organ okoliczności rzeczywiście wyczerpują przesłankę z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. "naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem" oraz "odstąpienia od realizacji umowy".". Wskazać należy, że w żadnym z powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków nie podano, iż kontrola sądowoadministracyjna aktu odwołania dyrektora instytucji kultury ogranicza się jedynie do wymogów formalnych takiego aktu czy trybu jego podjęcia. Nie wskazano w nich, że kontrola takich aktów nie obejmuje badania prawidłowości zastosowania jednej z przesłanek odwołania wymienionych w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji błędnie określił zakres swojej właściwości. Wykładnia powołanych przepisów, zaproponowana w skardze kasacyjnej, również nie jest jednak prawidłowa. Niewłaściwie przyjęto, że kontrola legalności uchwały Zarządu Województwa Podlaskiego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora teatru nie obejmuje oceny prawdziwości argumentów zawartych w jej uzasadnieniu. Obowiązkiem sądu administracyjnego w takiej sprawie jest zbadanie uchwały pod względem zgodności z prawem, w tym zbadanie zasadności zastosowania przesłanek odwołania z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. w okolicznościach faktycznych sprawy. Bez tego elementu kontrola legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego jest niepełna. Pomimo tego błędnego przyjęcia, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd słusznie ocenił zarówno procedurę podjęcia uchwały, treść jej uzasadnienia, jak i odniósł się do materiału dowodowego zawartego w aktach. 3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Zgodnie z tym przepisem, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Zarząd nie zaniechał zupełnie zwrócenia się o opinie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora teatru, lecz stwierdza, że organ nie wyjaśnił, czy istniała możliwość zwrócenia się do innych stowarzyszeń i ewentualnie – dlaczego od tego odstąpiono. Słusznie stwierdza skarżący kasacyjnie organ, że z cytowanego powyżej przepisu nie wynika ani liczba stowarzyszeń, do których należy się zwrócić, ani sposób ich wyboru. Jednak, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie oznacza to, że czynność ta może być wykonana w sposób dowolny lub pozorny. W rozpoznawanej sprawie organ zwrócił się do trzech podmiotów, z czego jeden nie jest w ogóle stowarzyszeniem, drugi zaś oświadczył, że nie współpracował z teatrem w związku z czym nie może przedstawić opinii w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora. Trzeci podmiot, Stowarzyszenie [...] w G., pismem z 29 stycznia 2025 r. przedstawił opinię, w której w całości podzielił stanowisko organu, wskazując jednocześnie, że prowadzi działalność "dzięki wsparciu finansowemu" Województwa Podlaskiego. Taki wybór podmiotów do których zwrócono się o opinię może budzić uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza że nie został w żaden sposób uzasadniony. Organ nie wskazał też, dlaczego pominął inne stowarzyszenia, np. Związek [...], ogólnopolskie stowarzyszenie, które opiniowało dyrektora przy powołaniu. Działania Zarządu w tym zakresie miały charakter pozorny. Słuszny jest pogląd Sądu I instancji, że organ powinien wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się wybierając w procesie konsultacyjnym konkretne podmioty, nie mogą to być bowiem stowarzyszenia wybrane losowo czy też jedynie te zależne finansowo od organu. 4. Nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 44 u.f.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust 1 u.o.p.d.k. wynika, iż dyrektorzy instytucji kultury są powoływani na czas określony. Ustawodawca w art. 15 ust. 6 tej ustawy wprowadził możliwość odwołania ich ze stanowiska przed upływem tego okresu w kilku, enumeratywnie wymienionych tam przypadkach. Użycie w tym przepisie słów: "może być odwołany" wskazuje na możliwość a nie obowiązek organu. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że organ był zobowiązany do "reakcji i odwołania dyrektora ze stanowiska". Jeśli organ stwierdził, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, był zobowiązany do podjęcia kroków, o których mowa m.in. w art. 93 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. 2025, poz. 1484 ze zm.) (tj. zawiadomienie właściwego rzecznika dyscypliny o ujawnionych okolicznościach). Jednak odwołanie dyrektora przed upływem kadencji jest jedynie możliwością, a nie obowiązkiem organu będącego organizatorem danej instytucji kultury, skorzystanie z której wymaga spełnienia wymaganych w ustawie przesłanek. Taka regulacja jest wynikiem przyjętego przez ustawodawcę modelu funkcjonowania dyrektorów instytucji kultury. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora (por. np. wyroki NSA z: 1190/20 i 17 kwietnia 2023 r., II OSK 29 lipca 2020 r., II OSK 3320/19). Za prawidłową należy uznać ocenę Sądu I instancji, że organ nie wykazał, że spełnił przesłanki zawarte w art. 15 ust. 6 pkt 3 lub 4 u.o.p.d.k., umożliwiające mu odwołanie dyrektora przed upływem kadencji. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały są ogólnikowe i nie pozwalają na ustalenie, jakie konkretnie działania były w ocenie organu naruszeniem art. 44 ust. 3 u.f.p. Warto dodać, że powołany przepis zawiera wyliczenie podstawowych zasad dokonywania wydatków publicznych. W myśl tego przepisu, wydatki publiczne powinny być dokonywane: (1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a/ uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b/ optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; (2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; oraz (3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Przepis ten zawiera nieprecyzyjne pojęcia, traktowane jako klauzule generalne, które zasadniczo nie stanowią samodzielnych wzorców kontroli (por. M. Cilak [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Gdańsk 2021, art. 44). Z uwagi na charakter powołanego przepisu, organ powinien tym bardziej precyzyjnie określić, o jakie czyny lub zaniechania chodzi, kiedy zostały dokonane i dlaczego stanowią naruszenie tego przepisu, a także dlaczego w tym przypadku cytowany przepis u.f.p. może stanowić samodzielną podstawę aktu odwołania. Te warunki nie zostały spełnione. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zawarty m. in. w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 3072/18, dotyczący potrzeby należytego uzasadnienia odwołania dyrektora instytucji kultury. NSA w powołanym wyroku podał, że: "Prawidłowość [...] zarządzenia o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] powinna być zatem oceniana na podstawie faktów, które zostały wskazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są zatem wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia.[...] Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane w sposób dowolny lub arbitralny – bez należytego uzasadnienia. Odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7).". Nie można również wywieść tych okoliczności z powołanego w uzasadnieniu uchwały audytu. We wnioskach, powoływanych również w skardze kasacyjnej (pkt IX audytu, s. 99 i nast.), wskazano, że: "[...] do niepowodzeń w zakresie realizacji inwestycji związanej z modernizacją Teatru przyczyniło się wiele aspektów obiektywnych, zewnętrznych jak i wewnętrznych.". Następnie audytorzy podali, że najpoważniejszy problem nie wynikał z winy dyrektora teatru, lecz z przyczyn zewnętrznych (dotyczył wad usług projektowych). Innym problemem, niedającym się przewidzieć, była konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych. W dalszej kolejności audytorzy wskazali także na problemy "leżące po stronie teatru", podkreślili przy tym, że jest to ich "subiektywna" opinia, nie powiązali ich też z naruszeniem jakichkolwiek przepisów prawa (zlecenie projektu modernizacji teatru bez głębszej analizy potrzeb w zakresie funkcjonalności pomieszczeń, opłacenie umowy dotyczącej wykonania projektu budowlanego z góry oraz przyjęcie dokumentacji projektowej bez sprawdzenia jej kompletności czy też podejmowanie decyzji "z dużą opieszałością czasową"). Ogólne odwołanie się do tych ustaleń w uzasadnieniu spornej uchwały, bez powiązania konkretnych działań dyrektora z naruszeniem konkretnego przepisu, nie jest wystarczające do wykazania, że spełniona jest przesłanka naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Nie wykazano również, że dyrektor odstąpił od realizacji umowy zawartej z organizatorem (art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.). Jak wskazał Sąd I instancji, powołane w uzasadnieniu uchwały postanowienia umowne są tożsame z powołanym przepisem art. 44 ust. 3 u.f.p., zatem powyższy wywód ma odniesienie również do nich. Wskazać wypada dodatkowo, że Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność", do której zwrócił się organ o przedstawienie opinii na podstawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., oświadczyła, że przedstawione zarzuty są tak ogólne, że nie jest w stanie się do nich ustosunkować (por. pismo z 24 stycznia 2025 r.). 5. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 98 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 Statutu Województwa Podlaskiego w związku z § 7 Zarządzenia Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr 135/2023 w sprawie zasad postępowania z dokumentami wnoszonymi na posiedzenia Zarządu Województwa Podlaskiego oraz sesje Sejmiku Województwa Podlaskiego. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że wniosek o podjęcie uchwały powinien zawierać uzasadnienie, zgodnie z § 98 ust. 3 pkt 1 Statutu Województwa Podlaskiego. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o podjęcie uchwały powinien zawierać uzasadnienie podjęcia uchwały. Zawarty w aktach sprawy wniosek o podjęcie uchwały w sprawie odwołania dyrektora Teatru [...] w B. nie zawiera uzasadnienia (k. 165). Niezrozumiałe są zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia, że ten przepis jest jedynie "postulatem". 6. W konsekwencji powyższego nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. 7. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wyczerpujące i odpowiada wymogom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku, a także wyjaśnił w wyczerpujący i jednoznaczny sposób przyczyny rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie podano, do czego konkretnie Sąd I instancji się nie odniósł, wskazano tylko na odpowiedź na skargę. Nie zawiera ona jednak nowych argumentów – które nie zostały zawarte w uzasadnieniu uchwały, a których uwzględnienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast to, że strona skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniami Sądu I instancji zawartymi w uzasadnieniu wyroku, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. 8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.