II OSK 2566/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 281/23 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2023 r. nr WOA.771.33.2019.PP w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., II SA/Sz 281/23 oddalił skargę J.M. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) z 20 stycznia 2023 r., nr WOA.771.33.2019.PP w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r., nr PINB.JW.7141-18/9/20-2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pyrzycach (dalej: PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dalej: p.b., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał roboty budowlane związane z budową muru oporowego pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w L., nakładając na skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2022 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych. W toku postępowania zażaleniowego wszczętego zażaleniem wniesionym przez skarżącego ZWINB postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie przez skarżącego w latach 2006-2008 muru oporowego z bloczków betonowych o długości ok. 6,5 m oraz aktualnej wysokości wahającej się pomiędzy 1,08-1,5 m, biegnącego wzdłuż granicy działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w L., od styku z prostopadłym do niego murem oporowym wzdłuż ul. [...] aż do miejsca przejścia przedmiotowego muru oporowego w fundament ogrodzenia miedzy ww. działkami nr ew. [...] i [...] - tj. do miejsca zauważalnego, znacznego, obniżenia wysokości (uskoku) tego muru oraz nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2023 r. dokumentów legalizacyjnych dotyczących ww. muru oporowego. Oddalając skargę skarżącego, Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie organy orzekające nie ustaliły, czy konstrukcja zbudowana z bloczków betonowych stanowiła mur oporowy czy też ogrodzenie, bądź został ten element odbudowany jako konstrukcja zabezpieczająca przed katastrofą budowlaną. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do jednoznacznego jej rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu w rozpatrywanej sprawie jest zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ma to podstawowe znaczenie z materialnoprawnego punktu widzenia, ponieważ pozwala zbudować pełną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, niezbędną dla prawidłowej subsumpcji oraz wydania decyzji. Wyczerpujący sposób rozpatrzenia dowodów oznacza dochodzenie do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sposób dokładny i obiektywny. Wnioski wyciągnięte przez organ mogą być poprawnie sformułowane tylko wtedy, gdy poszczególne dowody będą ocenione w związku z całym zebranym materiałem dowodowym, we wzajemnej ze sobą łączności. Wnioski te nie mogą przekraczać granic swobodnej oceny dowodów, powinny być przekonujące i stanowić logiczną całość. Organ I instancji nie zrealizował zasady wyczerpującego zgromadzenia dowodów w przedmiotowej sprawie, albowiem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu na istotne braki dowodowe wymagające uzupełnienia niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd, jak wskazał, zobowiązany był oddalić skargę. Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 132 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 2 i 4 w zw. z art. 144 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich naruszenie i oddalenie skargi w sytuacji, w której z uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, iż skarga z 15 lutego 2023 r. winna zostać uwzględniona w całości, tym samym w sprawie zaistniała niezgodność sentencji wyroku z jego uzasadnieniem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i uznanie, iż do wydania zaskarżonego postanowienia wystarczający jest dowód z przesłuchania skarżącego i oparcie się w związku z tym na wyciągniętym z kontekstu fragmencie zeznań skarżącego dotyczących stwierdzenia, iż skarżący dokonał odbudowy ogrodzenia, a zarazem pominiecie całego pozostałego materiału dowodowego, z którego w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżący był zmuszony do wykonania robót, które posiadały charakter zabezpieczający, i odpowiednie osadzenie treści całości zeznań (a nie tylko wybranego fragmentu) w należycie ustalonym stanie faktycznym w całości fakt ten potwierdza, zaś swoją ocenę organ II instancji (oraz wcześniej organ I instancji) wydał w oderwaniu od całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego, co spowodowało brak poczynienia przez organy kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń w przedmiocie tego, czy konstrukcja zbudowana z bloczków betonowych stanowiła mur oporowy, czy też ogrodzenie, bądź został ten element obudowany jako konstrukcja zabezpieczająca przed katastrofą budowlaną (choć taki charakter konstrukcji wynika z materiału dowodowego, który w sprawie został zgromadzony); 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę dowodu z przesłuchania skarżącego i uznanie, iż w okolicach 2008 r. skarżący dokonał odbudowy ogrodzenia (muru oporowego), pomimo tego, iż z całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że czynności wykonywane przez skarżącego miały charakter zabezpieczający przed potencjalną katastrofą budowlaną, która groziła ze względu na działania M.S. i nie mogły stanowić odbudowy ogrodzenia, a organy I i II instancji, które posiadają specjalistyczną w tym zakresie wiedzę, winny w sposób wnikliwy i krytyczny oceniać zeznania strony, która aktualnie ma ponad 80 lat i nie posiada specjalistycznej wiedzy dotyczącej terminologii budowlanej, szczególnie, że opisywana okoliczność wprost wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (Opinia techniczna z inwentaryzacją budowlaną z marca 2020 r. wykonana przez mgr. inż. J.T., gdzie wprost wskazano na awaryjny tryb wykonywania prac zabezpieczających), a co więcej fakt ten wynika także z legalnej definicji budowy/odbudowy, jak i organy w całości pominęły fakt, iż wykonanie robót zmierzających do wykonania prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Stargardzie Wydział I Cywilny z 18 grudnia 2013 r., I C 429/11 przywróci pierwotną funkcję ogrodzenia; 5) art. 61 pkt a i b p.b. w zakresie jego pominięcia i niezastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, w której organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu przyznał, że niespornym jest, iż w przeszłości M.S. usunęła grunt spod fundamentu przedmiotowego obiektu budowlanego, co zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie mogło doprowadzić do katastrofy budowlanej, a zarazem wymusiło wykonanie na skarżącym wykonanie prac zabezpieczających, tym samym spełniły się przesłanki do jego zastosowania (a wręcz wymagały tego okoliczności sprawy) w sytuacji skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na usprawiedliwionej podstawie. Taki charakter ma bowiem zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna tego orzeczenia. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, by sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia lub alternatywnie - stwierdził takie naruszenie. Wymóg ten ma charakter gwarancyjny – strona postępowania ma pełne prawo wiedzieć, jakimi motywami kierował się sąd, odnosząc się do jej stanowiska, a Naczelny Sąd Administracyjny musi mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania sądu. Wywody sądu nie mogą być stąd wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie motywów sądu, które przemawiały za podjęciem określonego w wyroku rozstrzygnięcia. Trafnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił jasnych i przekonujących argumentów, które składałyby się na niesprzeczny (logiczny) wywód pozwalający na jednoznaczne ustalenie, jakimi przesłankami kierował się Sąd, uznając zaskarżone postanowienie ZWINB za odpowiadające prawu. Wprawdzie bowiem Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącego na postanowienie z 20 stycznia 2023 r., wskazując w uzasadnieniu wyroku, że rozstrzygnięcie to znajduje swoją podstawę w art. 151 p.p.s.a., jednakże ocena ta łączyła się ze stwierdzeniem, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do nałożenia na skarżącego określonego w zaskarżonym akcie obowiązku dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. Tego rodzaju dysonans pomiędzy sentencją wyroku a treścią jego uzasadnienia stanowi klasyczny przykład uchybienia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec faktu, że objęte skargą postanowienie miało charakter merytoryczno-reformacyjny (zmieniający), wynikający z zastosowania przez organ zażaleniowy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., wątpliwości budzi ocena łącząca jego legalność z wadliwością działania PINB. Tak bowiem należy rozumieć stwierdzenie przez Sąd I instancji, że "[...] organ I instancji nie zrealizował zasady wyczerpującego zgromadzenia dowodów w przedmiotowej sprawie, bowiem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu na istotne braki dowodowe wymagające uzupełnienia niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy" (s. 10 uzasadnienia wyroku). Motywy wyroku nie stanowią konsekwentnej i logicznej całości pozwalającej na zrekonstruowanie przebiegu wnioskowania Sądu I instancji o legalności zaskarżonego postanowienia, także jeżeli uwzględni się treść wypowiedzi Sądu odnośnie do zarzutów postawionych temu aktowi przez skarżącego, albowiem abstrahuje ona od faktycznych ustaleń przyjętych w sprawie przez ZWINB. Jednoznacznie krytycznie ocenić trzeba sposób wywiązania się przez Sąd I instancji z obowiązku przedstawienia stanu sprawy. Zamieszczony w uzasadnieniu wyroku opis odzwierciedlający uzasadnienie faktyczne i prawne stojące za wydaniem zaskarżonego postanowienia w rzeczywistości nie dotyczy bowiem aktu objętego skargą, ale postanowienia ZWINB z 30 listopada 2021 r., nr WOA.771.33.2019.PP, które poprzedzało wydanie postanowienia z 20 stycznia 2023 r. Skrajnym przejawem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest sytuacja, w której sąd czyni przedmiotem swoich zasadniczych rozważań jeden z aktów wydanych w toku postępowania, pomijając analizę aktu bezpośrednio zaskarżonego. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że właściwa kontrola legalności aktu objętego skargą strony w ogóle nie została przeprowadzona. Zawarty w zaskarżonym postanowieniu rozbudowany opis czynności podejmowanych w postępowaniu na przestrzeni lat (s. 2-18 uzasadnienia postanowienia), ujmujący swoją treścią również przedstawienie wydawanych w nim wcześniejszych rozstrzygnięć wraz z przytoczeniem obszernych fragmentów ich uzasadnień w formie cytatów, mógł utrudniać analizę stanowiska organu zażaleniowego, niemniej nie mogło to zwalniać Sądu I instancji od obowiązku dokonania oceny różnicującej argumentację uzasadniającą posłużenie się przez organ zażaleniowy rozstrzygnięciem kasacyjnym (postanowienie z 30 listopada 2021 r.) i argumentację opartą – co wymaga podkreślenia - na uzupełnionym materiale dowodowym, która nakazywała ZWINB wydać wskazane rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne (została ona przedstawiona na s. 18-23 uzasadnienia postanowienia). Nie może budzić wątpliwości, że wypowiedź Sądu I instancji przedstawiająca stanowisko zajęte przez ZWINB (s. 5-6 uzasadnienia wyroku) dotyczy treści postanowienia poprzedzającego akt objęty skargą, a zatem nie odpowiada rzeczywistym uwarunkowaniom sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok, co uniemożliwia uznanie tego orzeczenia za wypełniające wymaganie opisane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak możliwości dokonania kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznego wypowiedzenia się odnośnie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ich charakter wskazuje, że dotyczą one oceny prawidłowości podstawy faktycznej i prawnej nałożenia na skarżącego spornego obowiązku, a więc kwestii, co do której powinien w pierwszym rzędzie wypowiedzieć się Sąd I instancji w wyroku odpowiadającym dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w dokonywaniu oceny legalności aktu administracyjnego, lecz weryfikacja prawidłowości tej oceny – co w realiach niniejszej sprawy okazało się niemożliwe. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.