II OSK 2610/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 320/14 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 czerwca 2014 r. na skutek skargi E.M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wójt Gminy B. decyzją z [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu wniosku E.M. z [...] września 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], obręb [...] , położonej w gminie B.. Organ wskazał, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki wykazały niespełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zgodność z przepisami odrębnymi. Jak wyjaśnił, realizacji przedmiotowej inwestycji na działce znajdującej się w obszarze ograniczonego użytkowania w podobszarze A dla lotniska wojskowego Ł. stoją na przeszkodzie przepisy § 8, § 9 i § 10 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 9 lutego 2010r. Nr LI/1469/10 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł. (w § 8 w podobszarze A wprowadzono zakaz przeznaczania terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z zastrzeżeniem § 10; w § 9 w podobszarze A wprowadzono zakaz budowy budynków jednorodzinnych, również z zastrzeżeniem § 10). Organ dodał, że ze względu na położenie wnioskowanej działki, przedmiotowa decyzja została uzgodniona m.in. z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Ł. (postanowienie z dnia 8 listopada 2013 r.), który wskazał, że odmowa wydania warunków zabudowy jest uzasadniona w świetle postanowień ww. uchwały Sejmiku Województwa [...]. W odwołaniu od tej decyzji inwestorka podniosła, że budynek, który zamierza rozbudować o dwa pokoje, istnieje od dawna. Wskazała, że nie widzi żadnego uzasadnienia dla wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Podkreśliła, że dom, który pragnie rozbudować, będzie niższy i mniejszy niż budynki sąsiadów. Nie widzi też żadnego zagrożenia dla lotniska w Ł. przez rozbudowę jej budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącej, są przepisy uchwały Sejmiku Województwa [...] z 9 lutego 2010 r. Nr LI/1469/10 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł., w szczególności zakazy ustanowione w jej § 8 pkt 1 lit. a i § 9 pkt 1 lit. a. Oznacza to niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Organ jeszcze raz wyjaśnił, że planowana przez skarżącą rozbudowa budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jest wykluczona na terenie podobszaru A obszaru ograniczonego użytkowania lotniska wojskowego Ł., dla którego to podobszaru zabronione jest przeznaczanie terenu pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, zagrodową i zamieszkania zbiorowego oraz mieszkaniowo-usługową, jak również zabroniona jest budowa budynków jedno- i wielorodzinnych oraz zamieszkania zbiorowego, zagrodowego, mieszkaniowo-usługowego, szpitali, domów opieki społecznej, a także obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Dodał, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przewidziany w § 10 uchwały wyjątek od zakazów wynikających z § 8 i § 9. W przepisie tym dopuszczono bowiem zmianę sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, lecz wyłącznie jako towarzyszących innym funkcjom. Skoro uchwałodawca w § 10 nie przewidział dopuszczalności rozbudowy budynków mieszkalnych, to zdaniem organu formułowanie takiego upoważnienia w oparciu o rozszerzającą wykładnię uchwały jest nieuprawnione. Okoliczności powołane w odwołaniu nie zmieniają oceny dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Uchwała ustanawia bowiem obszar ograniczonego użytkowania, obejmujący tereny położone wokół lotniska wojskowego Ł., ze względu na niemożność zapewnienia im standardów jakości środowiska (pod względem oddziaływania akustycznego), a nie pod względem bezpieczeństwa lotniska. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, właściwymi w sprawach spornych dotyczących odszkodowania lub wykupu nieruchomości są sądy powszechne. W skardze na decyzję E.M. wyjaśniła, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację pierwotnej funkcji nieruchomości tj. zabudowy jednorodzinnej. W jej ocenie, planowana inwestycja, oprócz przepisów szczególnych, spełnia pozostałe warunki dla ustalenia warunków zabudowy. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie sporządzona analiza urbanistyczna potwierdziła spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał jednak, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była konstatacja organów o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi – uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 9 lutego 2010 r. Nr LI/1469/10 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł. (Dz.Urz.Woj.[...] nr 88, poz.689), z zapisami której decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna. Zatem, w ocenie Sądu, dla oceny dopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia, rozważenia wymagała jedynie kwestia analizy poszczególnych uregulowań uchwały. Sąd stwierdził, że w obrębie podobszaru A, na terenie którego znajduje się sporna działka, wprowadzono zakaz przeznaczania terenu pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, zagrodową i zamieszkania zbiorowego oraz mieszkaniowo–usługową, z zastrzeżeniami określonymi w § 10 (§ 8 pkt 1 lit. a), natomiast w zakresie ograniczeń w ramach sposobu korzystania z terenu – zakaz budowy budynków jedno- i wielorodzinnych oraz zamieszkania zbiorowego, zagrodowego, mieszkaniowo–usługowego, szpitali, domów opieki społecznej a także obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, z zastrzeżeniem § 10 (§ 9 pkt 1 lit. a). Przywołany § 10 uchwały dopuszcza natomiast zmianę sposobu użytkowania budynków w całości lub części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszącym innym funkcjom, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, oznacza to, że przepisy uchwały wprowadziły generalny zakaz lokowania w podobszarze A funkcji mieszkaniowej z uwagi na przekroczenie standardów środowiskowych, związanych z ochroną akustyczną. Dopuszczalne wyjątki, określone w § 10, odnoszą się natomiast do zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub części na cele mieszkalne oraz budowy nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom. W ocenie Sądu, tak sformułowane zakazy nie odnoszą się zatem do inwestycji projektowanej przez skarżącą. Zakaz budowy budynków jedno- i wielorodzinnych, określony w § 9 pkt 1 lit. a, rozumiany jako ograniczenie w zakresie sposobu korzystania z terenu, odnosi się bowiem do nowych budynków nie zaś do istniejących obiektów o funkcji mieszkaniowej. W przypadku obiektów istniejących, sposób korzystania z terenu, związany z funkcją niepożądaną w obszarze ograniczonego użytkowania, jest już bowiem wprowadzony. Potwierdzeniem dla wspomnianej wykładni jest brzmienie § 10 uchwały, statuującego wyjątek od ustanowionego zakazu, który dotyczy wyłącznie budowy nowych budynków. Oznacza to, że również zakaz budowy z § 8 pkt 1 lit. a, odczytywany być winien jako zakaz budowy nowych obiektów o funkcji mieszkaniowej. Nie ma zatem uzasadnienia dla posiłkowania się definicją legalną budowy, zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stworzoną na potrzeby tej ustawy. Podstawę prawną dla wydania uchwały, ustanawiającej obszar ograniczonego użytkowania, stanowią bowiem przepisy art. 135 ust. 1, 2, 3 a i 3 b Prawa ochrony środowiska. Zgodnie zaś z art. 135 ust. 1 tej ustawy, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla m.in. lotniska tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Inaczej mówiąc, to właśnie faktyczna niemożność dochowania określonych w obowiązujących przepisach standardów stanowi jedną z przesłanek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Oczywistym jest więc, że w ramach takiej strefy negatywne oddziaływanie na środowisko przekracza, określone odrębnymi przepisami, normy dopuszczalnego negatywnego wpływu na środowisko. To w konsekwencji powoduje, że w ramach tworzonego obszaru ograniczonego użytkowania konieczne jest wprowadzenie dodatkowych wymogów, które w założeniu zminimalizują negatywny wpływ na środowisko takiego obszaru. W ocenie Sądu, nie dotyczy to jedynie obiektów istniejących, użytkowanych w określony sposób przed utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania, które nie generują negatywnego wpływu na środowisko. Tym samym zdaniem Sądu, dokonana przez organy wykładnia przepisu § 8 ust. 1 lit a uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 9 lutego 2010 r. i wywiedziony zeń zakaz rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego na terenie działki nr [...], jest błędny. Na marginesie Sąd dodał, że przepis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie wymienia szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego jako organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Brak było zatem podstaw do występowania o wspomniane uzgodnienie, zaś negatywne stanowisko Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Ł. dotyczące projektowanej inwestycji pozostaje bez wpływu na merytoryczną ocenę wniosku inwestorki. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. § 8 pkt 1 lit. a i § 9 pkt 1 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 9 lutego 2010 r. Nr LI/1469/10 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ustanowiony w powołanych przepisach odrębnych – w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zakaz przeznaczania terenu w podobszarze A lotniska wojskowego Ł. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zakaz budowy budynków jednorodzinnych nie dotyczy rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2) przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z ww. § 8 pkt 1 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 9 lutego 2010 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, iż decyzja ta narusza powołane przepisy. Argumentację skargi kasacyjnej organ sprowadził do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 135 Prawa ochrony środowiska, nie uwzględnił we właściwy sposób wskazanych przez ustawodawcę przyczyn ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania (niemożność dotrzymania standardów jakości środowiska na terenie zakładu) oraz celu ich ustanawiania (utworzenie strefy "buforowej" pomiędzy terenem zakładu, a innymi terenami narażonymi na jego negatywne oddziaływanie, tak aby oddziaływanie przekraczające dopuszczalne normy nie przekraczało granic obszaru). Wyjaśnił, że w jego ocenie, nieruchomości znajdujące się w granicach ograniczonego użytkowania mogą być przeznaczane wyłącznie na cele, które nie będą naruszać ograniczeń w przeznaczeniu i korzystaniu z terenu, określonych przez organ tworzący taki obszar. Wymieniając zakazy z § 8 pkt 1 lit. a i § 9 pkt 1 lit. a uchwały skarżący kasacyjnie wywiódł, że dla wymienionych tam rodzajów zabudowy zostały określone standardy akustyczne (patrz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku). Oznacza to, że skoro przyczyną utworzenia strefy ograniczonego użytkowania lotniska była niemożność dotrzymania na terenach go otaczających (w tym zabudowy mieszkaniowej) standardów akustycznych, to zamiarem uchwałodawcy tworzącego ten obszar nie było dopuszczenie do swobodnego powiększania – poprzez rozbudowę – istniejących już na tym obszarze budynków mieszkalnych. Zdaniem organu, na gruncie przepisów uchwały, istniejąca zabudowa mieszkaniowa ma prawo pozostać w strefie ograniczonego użytkowania, jednakże nie może dochodzić do jej powiększania i zajmowania nowych obszarów w tej strefie, do czego prowadzi nie tylko budowa nowych budynków, ale i rozbudowa budynków istniejących. Zaznaczono, że w § 9 pkt 1 lit. a uchwały, w sposób jednoznaczny zakazano budowy budynków jednorodzinnych, przy czym, wbrew stanowisku Sądu, pojęcie "budowa" należy rozumieć w sposób właściwy dla ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że pod tym pojęciem rozumie się również rozbudowę obiektu budowlanego. Stwierdzono, że jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w § 10 uchwały, który w tej sprawie nie zachodzi, gdyż zakres planowanych robót budowlanych nie jest związany ze zmianą sposobu użytkowania budynku na cele mieszkaniowe, bądź budową nowych budynków mieszkalnych jako towarzyszących innym funkcjom. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę, że wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, "funkcja niepożądana w obszarze ograniczonego użytkowania nie jest już wprowadzona na terenie wskazanym do zainwestowania. W ewidencji gruntów (...) działka nr [...] (obręb [...]) jest sklasyfikowana jako Br, a zatem jako ‘budynki na roli’". Taka klasyfikacja – zdaniem organu – przesądza o tym, że ww. działka zaliczona jest do terenów zabudowy zagrodowej, a nie mieszkaniowej jednorodzinnej, co oznacza, że planowana inwestycja do swojej realizacji wymaga zmiany przeznaczenia terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na stwierdzeniu, że Sąd I instancji, choć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, to w istocie pominął wskazane przez ustawodawcę przyczyny ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania oraz cel ich ustanawiania. Podkreślono, że utworzenie takiego obszaru jest spowodowane niemożnością dotrzymania standardów jakości środowiska na terenie zakładu, co wiąże się z pewnymi ograniczeniami w sposobie korzystania z tych terenów. Dokonując zatem interpretacji zakazów ustanowionych w § 8 i § 9 uchwały, Sąd niewłaściwie przyjął, że nie stanowią one przeszkody w uzyskaniu przez skarżącą decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uznając powyższe stwierdzenia za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgodził się z przyjętą w zaskarżonym wyroku interpretacją powołanych przepisów uchwały dokonaną przez Sąd I instancji. Jak przyjęto w § 8 pkt 1lit. a uchwały, na podobszarze A obowiązuje zakaz przeznaczania terenu pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, zagrodową i zamieszkania zbiorowego oraz mieszkaniowo-usługową, z zastrzeżeniem § 10. W § 9 pkt 1 lit. a sformułowano zaś zakaz budowy budynków jedno- i wielorodzinnych oraz zamieszkania zbiorowego, zagrodowego, mieszkaniowo-usługowego, szpitali, domów opieki społecznej, a także obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, z zastrzeżeniem § 10. Powoływany w obu tych zakazach § 10, stanowi, że na podobszarze A dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Powołane brzmienie przepisów uchwały pozwala na precyzyjne wyznaczenie dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się na wyznaczonym obszarze, zapisów tych jednak, w obawie przed nadmierną ingerencją w prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco. Dokonując oceny przedstawionej w zaskarżonym wyroku interpretacji powołanych przepisów uchwały należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wprowadzone w nich zakazy nie znajdują zastosowania do obiektów już istniejących na opisywanym obszarze. Z samego faktu utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania celem zminimalizowania negatywnego wpływu na środowisko nie sposób wyprowadzić zakazu, który nie został w sposób wyraźny sformułowany w uchwale ustanawiającej ten obszar. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotne było uwzględnienie, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dotyczył rozbudowy istniejącego domu mieszkalnego o dodatkową powierzchnię 40 m2. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że taki rodzaj inwestycji nie został objęty zakazami ujętymi w uchwale w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł.. Za uzasadnione należy uznać odwołanie się w tej mierze do postanowień zawartych w § 10 uchwały, który formułując wyjątki od wprowadzonych zakazów w sposób wyraźny wskazuje, że zakazy dotyczą budowy nowych budynków. Z tych względów należy uznać, że prawidłowa interpretacja powoływanych przepisów uchwały dokonana przez Sąd I instancji, czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nieuzasadnionym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718).