II OSK 2632/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 692/25 w sprawie ze skargi L. S. na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 30 grudnia 2024 r. nr XI/113/24 w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 692/25, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), odrzucił skargę L. S. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 30 grudnia 2024 r. nr XI/113/24 w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Nacmierz pod funkcje rolnicze. Powodem odrzucenia skargi było niewykazanie przez skarżącego naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej: "u.s.g."). Sąd wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego, nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej Z tego względu uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza jeszcze o przeznaczeniu żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie Sądu skarżący posiada wprawdzie interes, ale o charakterze faktycznym, bowiem, jak wynika z treści skargi, zamierza należącą do niego działkę zabudować w określony sposób, interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Skoro skarżący nie wykazał, że w sprawie został naruszony jego interes prawny, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt. 5a i § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy interes prawny skarżącego wynika z faktu, że w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały toczyło się już postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla jego działki znajdującej się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, a podjęcie tej uchwały umożliwiło zawieszenie tego postępowania, nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jego nieruchomości, co stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego skarżącego; 2) prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy z przepisu tego wynika interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały, gdyż w związku z jej podjęciem zawieszone zostało postępowanie z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla stanowiącej własność skarżącego nieruchomości, której obszar objęty jest przedmiotową uchwałą. W oparciu o te podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, dlatego nie posiada on legitymacji skargowej. Według art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest uzależnione od wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała nie tylko dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes ten lub uprawnienie narusza. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07; postanowienia NSA z: 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 i 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21). Uchwała rady gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Wydanie III, (red.) B. Dolnicki, publ. WKP 2021, LEX, uwagi do art. 101). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem niezbędnym do wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała ma jedynie charakter formalny, jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust.1 u.p.z.p.). W omawianej materii orzecznictwo sądowe jest ukształtowane, wskazuje się w nim także, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. wyroki NSA z: 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, postanowienia NSA z: 29 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 838/20, 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2712/21). Nie oznacza to, że działalność organów gminy w procedurze poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego pozostaje poza kontrolą sądową. W trakcie rozpoznawania skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest - w ramach kontroli sądowej tej uchwały - dokonanie oceny zgodności z prawem całego poprzedzającego jej wydanie postępowania planistycznego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15). Nie znajduje uzasadnienia forsowany przez autora skargi kasacyjnej pogląd o dopuszczalności zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego. Subiektywne przewidywania co do ustaleń projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej. Jak już stwierdzono, dopiero plan miejscowy będzie kształtować, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do danej nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącego, że interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego ma swoje źródło w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu nie świadczy o tym, że to właśnie ta uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie określonych podmiotów. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącego nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12). W orzecznictwie podkreśla się, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. statuuje jedynie sytuację procesową strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, nie przesądzając kwestii materialnych, tj. czy strona uzyska prawo do zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami (por. postanowienia NSA z: 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2987/15 i 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1390/23). Zauważyć jednak przyjdzie, że przy zastosowaniu przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. istotne znaczenie ma perspektywa czasowa uchwalenia planu miejscowego, co wiąże się z kwestią istniejącego zaawansowania prac nad planem miejscowym w momencie podejmowania przez organ oceny, czy uzasadnione jest zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wdrożono procedurę zmierzającą do sporządzenia planu miejscowego. Wnioskujący o wydanie warunków zabudowy nie może bez końca wyczekiwać na uchwalenie planu miejscowego (por. wyrok NSA z 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2705/24). Jednak zarzuty w tym zakresie mogą być realizowane nie w postępowaniu ze skargi na uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, lecz w ramach postępowania o warunki zabudowy. Z przytoczonych powodów za nieznajdujące usprawiedliwienia należy uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt. 5a i § 3 P.p.s.a. oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.