II OSK 265/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1100/23 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 marca 2023 r. nr 213/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2023 r., VII SA/Wa 1100/23, oddalił skargę D. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 14 marca 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania D. G. od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej Starosta) z 17 stycznia 2023 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę siedliska i hal namiotowych, a po zmianie nazwy "budowa budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" na działce nr ew. [...], obręb [...] L., j. ew. [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty. Skargę na ww. decyzję Wojewody wniosła D. G. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że Starosta postanowieniem z 8 listopada 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, w tym m.in. zobowiązał go do wykazania na rysunku projektu zagospodarowania terenu, że zachodzi przypadek rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej lub zrezygnowania z obiektów kubaturowych. Inwestor nie usunął jednak powyższej nieprawidłowości. Sąd podkreślił, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z planem. W niniejszej sprawie obszar działki objętej inwestycją podlega unormowaniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stare Babice przyjętego uchwałą Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 czerwca 2011 r., nr VIII/55/11 (Dz.Urz. Woj.Maz. 2011.156.4944; dalej mpzp). Zgodnie z nim działka inwestycyjna nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R (tereny rolnicze w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych). W ocenie Sądu na tej działce dopuszcza się jedynie rozbudowę zabudowy zagrodowej na bezpośrednio sąsiadujących terenach oznaczonych symbolem R, a nie budowę całkowicie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także nowych budynków gospodarczych – jak wskazał inwestor w piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. (będącym odpowiedzią na postanowienie organu I instancji). Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby na działce nr [...] istniała jakakolwiek zabudowa zagrodowa, która mogłaby zostać rozbudowana przez inwestora. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu na działce znajdują się jedynie dwa stawy oraz niewielka wiata w rejonie istniejącego wjazdu. Nie można zatem stwierdzić, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z § 38 mpzp. Sprzeczność ta dostrzeżona przez organ nie została zrewidowana i usunięta przez inwestora w ramach realizacji obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty z 8 listopada 2022 r. Sąd podkreślił, że jeśli na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, to nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę niezgodnego z ustaleniami tego planu. Taki negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W ocenie Sądu, mając na uwadze, że inwestor nie wykonał obowiązku doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami obowiązującego mpzp, wynikającego z postanowienia z 8 listopada 2022 r., organ działając na podstawie art. 35 ust 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) - poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów pod względem zgodności z prawem, tj. (i) czy organ nie naruszył prawa, (ii) czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, (iii) czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe, czego Sąd zaniechał i nie dostrzegł, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 35 ust. 5 p.b. w zw. art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię skutkującą odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec błędnego przyjęcia niezgodności zamierzenia z przeznaczeniem terenu wskazanym w rozdziale 32 § 38 mpzp terenów rolniczych, na których położona jest nieruchomość w kontekście dyspozycji planu zawartej w ustaleniach ogólnych "Zasady kształtowania zabudowy" nie oznacza zakazu zabudowy terenów i raczej jest wskazówką, że funkcja obiektów kubaturowych powinna zgadzać się z funkcją tego terenu ustaloną przez plan, przy czym nie ma sprzeczności w lokalizacji planowanego siedliska (budynku mieszkalnego) i budynków gospodarczych służących obsłudze gospodarstwa z przeznaczaniem terenu; - art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b. w zw. z art. 3 art. 3 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że przedmiotowej nieruchomości dotyczy bezwzględny zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych i zakaz ten dotyczy także rolników, a w konsekwencji nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy wobec nadużycia władztwa planistycznego Rada Gminy Stare Babice podjęła się prowadzenia polityki gospodarczej gminy pomimo braku upoważnienia ustawowego do ograniczenia na tym terenie możliwości zabudowy do rozbudowy zabudowy istniejącej; - art. 2a ust. 4 pkt 2 oraz 3 z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b. poprzez błędną wykładnię skutkującą odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy decyzją Dyrektora Generalnego KOWR z dnia 6 września 2017 r. na wnioskodawczynię, jako producenta rolnego i nabywcę nieruchomości rolnej nałożony został obowiązek zamieszkiwania na obszarze przedmiotowej nieruchomości tworzącej gospodarstwo rodzinne, a dodatkowo pomimo prawidłowego ustalenia przez organ, że planowana inwestycja jest związana z rolniczym wykorzystywaniem gruntu; 2) przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozważenie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla treści podejmowanego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji opartej wyłącznie na prawnie wadliwych postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanych z naruszeniem władztwa planistycznego w zakresie ustanowienia ogólnego zakazu zabudowy kubaturowej na terenach rolniczych w gospodarstwach rolnych, w sytuacji gdy zakaz ten nie ma mocy wiążącej dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a organ był zobligowany do wszechstronnego zbadania sprawy zwłaszcza, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a co za tym idzie wzniesienia obiektów służących obsłudze gospodarstwa rodzinnego pozbawia ją możliwości właściwego i prawidłowego korzystania z przedmiotowych terenów, będących użytkami rolnymi; - art. 9, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia i dowodów, na których oparł się organ, jak też dowodów, którym organ odmówił wiarygodności w szczególności w zakresie, w jakim uznał, że złożony przez wnioskodawczynię projekt budowlany nie odpowiada wymogom prawa, a inwestor nie doprowadził przedmiotowej inwestycji do zgodności z przepisami mpzp przy równoczesnym wskazaniu, że według ustaleń organu nie zachodzi przypadek rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej, a mpzp dopuszcza jedynie rozbudowę istniejącej zabudowy bez prawa zabudowy kubaturowej nowej; II. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych ustaleń faktycznych z uwagi na przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz z pominięciem zgromadzonych w aktach dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, czy projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie, na którym ma ona zostać zrealizowana. Analiza treści mpzp prowadzi do wniosku, że zasadnie organy administracyjne i Sąd I instancji uznały, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym. Skoro bowiem § 38 pkt 2 lit. a) mpzp dopuszcza jedynie rozbudowę zabudowy zagrodowej na obszarze nie większym niż dotychczasowa powierzchnia istniejącej zabudowy zagrodowej oraz mając na uwadze, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (por. np. wyrok NSA z 14 października 2025 r., II OSK 1089/23, LEX nr 3945584), to nie budzi wątpliwości, że na terenie, na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, nie jest dopuszczalna nowa zabudowa. Pozostałe przepisy przywoływane w skardze kasacyjnej jako naruszone nie mają wpływu na powyższą ocenę, dlatego ich bliższa analiza jest zbędna. Zaznaczyć jedynie wypada, iż jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że treść mpzp jest niezgodna z prawem, to powinna zakwestionować treść i ustalenia tego planu w odrębnym postępowaniu. Ani bowiem organy architektoniczno-budowlane, ani sądy administracyjne rozpoznając sprawę prowadzoną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mogą oceniać zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka ocena może być dokonana w postępowaniu prowadzonym wskutek zaskarżenia planu miejscowego, a nie "przy okazji" kontroli zgodności z prawem decyzji wydawanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw w realiach tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.