II OSK 2662/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 327/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r. nr XIV/109/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 327/21, oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r., nr XIV/109/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 2 lutego 2021 r. S. sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazaną wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie przepisów przeznaczających pod inwestycje publicznego (będące własnością skarżącej) działki o nr. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w K., w zakresie w jakim są na nich zlokalizowane tereny pod drogi publiczne oraz działki o nr. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w K., w zakresie w jakim są na nich zlokalizowane tereny pod infrastrukturę techniczną, jako: sprzecznych z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm. dalej: "u.z.p.") oraz art. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i określonymi tam wymogami ładu przestrzennego; podjętych z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP ustanawiającym zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz w związku z wymogami określonymi art. 32 i 33 oraz przepisem art. 87 ust. 1 u.p.z.p., podjętych z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także jak i art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 36, poz. 179, dalej: "protokół"), ustanawiającymi ochronę własności i konieczność proporcjonalnej ingerencji we własność, podjętych z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim dekoduje się z niego zasady poprawnej legislacji. Skarżąca spółka oświadczyła, że jest właścicielem dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] w K., zaś zaskarżony plan narusza jej uprawnienia właścicielskie przez nieproporcjonalne i niezgodne z prawem ograniczenia w korzystaniu z własności na cele budowlane, w tym zwłaszcza przez przeznaczenie działek o nr. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pod drogi publiczne. Ponadto skarżąca podniosła, że uchwała ta narusza wymogi ładu przestrzennego przez objęcie tylko w części ustaleniami tego planu działek ew. nr [...] oraz [...], w pozostałej części przeznaczenie terenów tych działek jest regulowane innymi planami miejscowymi. Skarżąca nie może korzystać z nieruchomości będących jej własnością na cele budowlane, wskutek ustalenia w tym planie przebiegu dróg publicznych na terenach będących własnością skarżącej (dz. ew. o nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz braku – od wejścia w życie planu, tj. przez ponad dwadzieścia lat – jakichkolwiek działań zmierzających do wykupu lub wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Wskazała też, że przepisy planu miejscowego tworzą sytuację prawną, w której drogi publiczne na działkach skarżącej wyznaczono niejako "równolegle" do działki wydzielonej i przejętej na własność Gminy Miasta Kraków (nr ew. [...], obr. [...] w K.) pod drogę publiczną na podstawie decyzji z 1 grudnia 1998 r. (znak: GD-03-III.74100-974/98), podjętej na podstawie ustaleń Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Wyznaczenie w planie dróg publicznych na działkach stanowiących własność skarżącej, wobec wydzielonej ponad dziesięć lat wcześniej działki na cele obsługi drogowej tych terenów, trudno jest uznać za działanie proporcjonalne, czyli niezbędne i, w tej konkretnej sytuacji, najmniej obciążające skarżącą. Trudno jest także uznać, iż proponowany w planie układ dróg jest niezbędny dla ochrony i realizacji interesu publicznego, bowiem te wartości mogą być zrealizowane na już wydzielonej w tym celu działce. Jeśliby nawet uznać, że działka o nr. ew. [...] jest w tym celu niewystarczająca, to działaniem bardziej proporcjonalnym byłoby jej poszerzenie, a nie zaplanowanie alternatywnego przebiegu drogi. Podniesiono również, że miejscowy plan, kształtując nowy przebieg dróg publicznych na działkach będących własnością skarżącej, czyni to w związku z planowaną obsługą terenów przeznaczonych w planie pod infrastrukturę techniczną (IT), podczas gdy ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. nie przewidują na tych terenach lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej. Tym samym ustalenia planu miejscowego w tym zakresie uznać należy za niemające podstawy w studium, co czyni te ustalenia sprzecznymi z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stanowiąc tym samym przekroczenie określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził m.in., że skarżony plan miejscowy obowiązuje od 12 maja 1999 r., a podstawę do jego uchwalenia stanowiły przepisy u.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., w miejscowym planie ustala się, w zależności od potrzeb zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. W związku z powyższym, przeznaczenie rezerwy terenu pod budowę oczyszczalni ścieków w skarżonym planie miejscowym było zgodne z przepisami obowiązującym w dacie uchwalenia planu. Odnosząc się zarzutów dotyczących przekroczenia zasady proporcjonalności oraz nadmiernego naruszenia prawa własności organ przywołał obowiązujący w dacie uchwalenia skarżonego planu art. 33 u.z.p., zgodnie z którym "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Przepis ten stanowił umocowanie gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu, a także do określenia sposobu wykonywania prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że prawodawca lokalny w roku 1999 nie mógł przewidzieć, że w roku 2020 nieruchomość nabędzie spółka, która będzie miała wolę zagospodarowania działek oznaczonych jako KT/D 1/2 oraz IT w inny sposób niż drogi dojazdowe i oczyszczalnię ścieków. Wskazał również m.in., że lokalizację oczyszczalni ścieków w danym obszarze uzasadnia otoczenie tego terenu drogami dojazdowymi, co z pewnością ułatwia działanie takiego przedsiębiorstwa. Podniósł też, że poprzedni właściciel nie domagał się stwierdzenia nieważności planu w tej części, a następnie wyjaśnił, że tylko na etapie sporządzania planu, prawodawca lokalny mógł ważyć interes publiczny z interesem indywidualnym właściciela tego terenu i tylko na tym etapie organ ten mógł naruszyć zasady sporządzania planu, dopuszczając się naruszenia interesu prawnego tego właściciela przez naruszenie zasady proporcjonalności. Organ ten nie mógł zaś przewidzieć, jaki interes prawny może mieć właściciel tego terenu za okres ponad 20 lat po uchwaleniu planu. Zdaniem Sądu żadnego naruszenia zasad sporządzania planu względem takiego podmiotu organ nie mógł się zatem się dopuścić. Co do zarzutu sprzeczności skarżonego planu ze studium, Sąd wskazał, że plan uchwalono w roku 1999, zaś aktualne studium uchwalono w 2003 r., zaznaczając przy tym, że art. 20 ust 1 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko do tych planów, które są uchwalane w okresie obowiązywania studium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: – art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p., polegające na uznaniu, iż objęcie działki budowlanej reżimem dwóch planów miejscowych nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego; – art. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 protokołu, polegające na uznaniu, iż nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy, a tym samym uprawnień właścicielskich przez wyznaczenie terenów pod inwestycje publiczne na gruntach prywatnych w planie miejscowym przy jednoczesnym braku wykupu/wywłaszczenia tych gruntów przez ponad dwadzieścia lat od daty wejścia w życie planu; – art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w zw. z art. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p. oraz w zw. z art. 7, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 1 protokołu, polegające na uznaniu, iż przez brak wyznaczenia w planie miejscowym dróg publicznych koniecznych do obsługi terenów objętych tym planem, a tym samym przerzucenie ciężaru ich urządzenia na podmioty prywatne i uniemożliwienia korzystania z terenu na cele budowlane, nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy, a tym samym nie naruszono uprawnień właścicielskich; – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a."), polegające na uznaniu, iż skarżący nie wykazał naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy skarżący wykazał zarówno naruszenie interesu prawnego, jak i naruszenie obowiązującego w dacie uchwalania skarżonej uchwały obiektywnego porządku prawnego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie-skargi jako że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona oraz na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p., polegającego na uznaniu, że objęcie działki budowlanej reżimem dwóch planów miejscowych nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego. Choć przeważnie plan miejscowy, jak i decyzja o warunkach zabudowy, obejmują swoimi ustaleniami teren całych działek ewidencyjnych, to jednak objęcie ustaleniami zawartymi w tych aktach części działki ewidencyjnej nie jest równoznaczne z naruszeniem ładu przestrzennego, albowiem jego kształtowanie i zachowanie nie jest uzależnione (poza szczególnymi przypadkami, które nie zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy) od podziałów geodezyjnych. Wprawdzie w przepisach u.z.p. nie ujęto legalnej definicji ładu przestrzennego, która została wprowadzona do obowiązującego porządku prawnego art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (według którego przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne), to jednak w literaturze przedmiotu przyjmowało się w tym czasie, że ład przestrzenny oznacza organizację przestrzeni uwzględniającą we wzajemnych uporządkowanych relacjach całokształt warunków i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i planistyczno-estetycznych (J. Chmielewski, Teoria urbanistyki, Warszawa 2000, za Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 31; Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 1995, s. 10). Na tej podstawie nie sposób przypisywać granicom działek geodezyjnych decydującego wpływu na kształtowanie, czy też utrzymanie ładu przestrzennego. Nie można było zgodzić się też z zarzutem naruszenia art. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 protokołu, w kontekście przedstawionym przez skarżącą kasacyjnie. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały: 1) żaden z przywołanych przepisów nie wyłącza możliwości przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne; 2) nie obowiązywały regulacje określające termin wykupu lub wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne. Poza tym nie sposób zarzucać organowi planistycznemu naruszenia prawa i kwestionować legalność planu miejscowego z tego powodu, że ustalenia w nim zawarte nie są realizowane. Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w zw. z art. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p. oraz w zw. z art. 7, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 1 protokołu. Zarzut ten został podniesiony w związku z § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Ulice dojazdowe do działek – nie wyznaczone w planie – należy zaprojektować jako drogi o min. szer. 5,5 m, wytyczone w drodze umów zawieranych pomiędzy właścicielami gruntów, w oparciu o sporządzane przez inwestorów projekty podziałów gruntów. Zakres przestrzenny projektu winien obejmować tereny znajdujące się pomiędzy wyznaczonymi na rysunku planu ulicami, ze wskazaniem sposobu włączenia do lokalnego układu komunikacyjnego osiedla oraz możliwości prowadzenia lokalnej sieci uzbrojenia technicznego". Mając powyższe na względzie należało przyjąć, że zarówno z przywołanego w podnoszonym zarzucie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. (według którego, w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych), jak również z obecnie obowiązujących regulacji w tym zakresie, nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Stąd też właściciele gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również wewnętrze drogi dojazdowe, a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., który – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miałby polegać na uznaniu przez Sąd, że nie wykazała ona naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Jak wynika bowiem z podsumowującego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd nie zakwestionował faktu naruszenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, ale zgodnie z poczynionym wcześniej wywodem, aprobowanym przez skład rozpoznający skargę kasacyjną, uznał że naruszenie interesu prawnego strony skarżącej ma w niniejszej sprawie "charakter legalny" (s. 15). Wcześniej zaś, trafnie podniósł, że strona skarżąca nie wykazała by na etapie sporządzania planu bądź w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały organy planistyczne dopuściły się naruszenia zasad lub trybu sporządzania i uchwalania planu miejscowego, podkreślając przy tym, że dopuszczenie się do takich naruszeń nie jest możliwe po jego uchwaleniu (s. 11). Natomiast zarzuty skarżącej kasacyjnie odnosiły się okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych zaistniałych już po podjęciu uchwały w sprawie kwestionowanego przez nią planu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.