II OSK 2697/25

Dnia 28 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M., A.M., H.W., S.W. oraz J.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 649/25 o odrzuceniu skargi M.M., A.M., H.W., S.W. oraz J.M. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 23 czerwca 2025 r. nr XIII/155/2025 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Przylep postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Szczecinie postanowieniem z 5 września 2025 r., II SA/Sz 649/25, odrzucił skargę M.M., A.M., H.W., S.W. oraz J.M. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z 23 czerwca 2025 r. nr XIII/155/2025 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Przylep. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wnieśli skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo wydaną w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 5 października 2015 r. nr XII/111/2015, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Przylep. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie jest słuszne twierdzenie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt intencyjny, który nie wywołuje skutków w zakresie prawa miejscowego, przeciwnie, pełni ona funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach danego obszaru, iż co do ich nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna. Jest to zatem akt wiążący gminę do przeprowadzenia i zakończenia procesu uchwalania przedmiotowego planu. O ile zatem ww. uchwała w swej istocie nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków właściciela nieruchomości, to jednak inicjuje jego aktywność, względem ustaleń przyszłego planu co do jego nieruchomości. W tym aspekcie nagłe odstąpienie od zamierzeń planistycznych przez Radę Gminy Kołbaskowo godzi w interes prawny skarżących i ma na celu przywrócenie stanu niepewności planistycznej dla właścicieli działek w obrębie Przylep oraz całkowite zablokowanie przeznaczenia ich gruntów pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości, z uwagi na brak legitymacji do wniesienia skargi przez strony. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący mają interes, ale ma charakter jedynie faktyczny, bowiem – jak wynika z treści skargi – zamierzają prowadzić na należących do nich nieruchomościach działalność w zakresie budownictwa mieszkalnego, interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. Sąd wojewódzki stwierdził, że skarżący nie wykazali, aby w sprawie został naruszony ich interes prawny. W tym stanie rzeczy, sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Zwrócono uwagę, że dokonanie przez ten sąd takiej oceny kwestionowanego aktu byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 1465, Usg) – legitymacja do jej zaskarżenia. W ocenie sądu pierwszej instancji skoro skarżącym w niniejszej sprawie legitymacja taka nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Skargą kasacyjną – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – M.M., A.M., H.W., S.W. oraz J.M. zaskarżyli w całości ww. postanowienie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucają: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2024 poz. 935, Ppsa): 1) art. 101 ust. 1 Usg w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała o uchyleniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości objętych zamiarem planistycznym, wynikającego z prawa własności nieruchomości, a tym samym nie daje im legitymacji do wniesienia skargi, 2) art. 14 ust. 1 i 5 Upzp w zw. z art. 140 K.c. - przez przyjęcie, że uchwała o przystąpieniu i jej uchylenie są aktami wyłącznie intencyjnymi, które nie oddziałują na sytuację prawną jednostki, podczas gdy ich treść determinuje przebieg procesu planistycznego, wyznacza jego granice i przesądza o możliwości zagospodarowania nieruchomości, 3) art. 6 Upzp w zw. z art. 8 i 10 § 1 K.p.a. (przyjąć wypadnie, że chodzi o Kodek postepowania administracyjnego – uwaga Sądu) - przez pominięcie obowiązku zapewnienia właścicielom czynnego udziału w procesie planistycznym oraz nierozpoznanie ich wniosku o wycofanie projektu zaskarżonej uchwały z obrad, co naruszyło zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej, 4) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 "EKPC" (w skardze kasacyjnej nie rozwinięto tego skrótu – uwaga Sądu) - przez wykładnię przepisów w sposób nadmiernie zawężający dostęp do sądu administracyjnego, skutkujący pozbawieniem skarżących realnej ochrony prawnej; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa): 1) art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa - przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, mimo że skarżący wykazali interes prawny wynikający z prawa własności oraz faktycznych działań podjętych w związku z uchwalą planistyczną, 2) art. 141 § 4 Ppsa przez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób niewystarczający, ograniczający się do przywołania utrwalonej linii orzeczniczej, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (zmiana klasyfikacji gruntów, zawarte umowy, koszty poniesione przez gminę i właścicieli, faktyczne zaawansowanie prac planistycznych). Wobec zgłoszonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnoszą o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WSA w Szczecinie z 5 września 2025 r., II SA/Sz 649/25 i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działki należące do skarżących zostały ujęte w uchwale nr XII/111/2015 oraz w dokumentach planistycznych jako tereny przeznaczone do objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; ich nieuzasadnione wyłączenie z dalszej procedury planistycznej ingeruje w indywidualną sytuację prawną każdego z właścicieli, ponieważ należące do nich nieruchomości utraciły dotychczasowy status planistyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżących, co w świetle art. 101 ust. 1 Usg oraz art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa uzasadniało odrzucenie skargi na tę uchwałę. Podkreślenia wymaga, że interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 Usg musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. postanowienie NSA z 13 września 2022 r. II OSK 992/22, LEX nr 3408327). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, jak i uchwała, która taką uchwałę uchyla, nie naruszają interesu prawnego skarżących. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że skarżący mają interes, ale o charakterze faktycznym, gdyż – z tego co podnoszą – poczynić mieli już pewne nakłady i działania, które – jak wynika ze skargi kasacyjnej – realizowali w zaufaniu do władz, w związku z uchwałą Rady Gminy Kołbaskowo z 5 października 2015 r. nr XII/111/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. Skarżący nie przedstawili przy tym żadnych, konkretnych zarzutów odnośnie – jak to wskazano w skardze kasacyjnej – nakładów lub wniosków, które miałyby być skutkiem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które to nakłady z kolei miałyby usprawiedliwiać istnienie interesu prawnego, a w konsekwencji miałby zostać naruszony skarżoną uchwałą. Przywołać przy tym wypadnie, że gmina samodzielnie prowadzi swoją politykę przestrzenną, która należy do jej zadań własnych (por. art. 3 ust. 1 Upzp). Dopiero unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego, mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie można zatem traktować podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jako naruszenia interesu prawnego skarżącego (por. postanowienie NSA z 19 października 2023 r. II OSK 1975/23, LEX nr 3653965). Skoro skarżący kasacyjnie – nie czekając na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego – podejmowali pewne, bliżej nie sprecyzowane nakłady związane z nieruchomościami objętymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, podejmowali je w pewnym ryzyku, nie mogąc wszak kierować się pewnością co do losów inicjatywy planistycznej gminy. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów K.p.a., ponieważ ich nie stosował w przedmiotowej sprawie, nie mógł ich naruszyć także organ planistyczny, albowiem nie stosuje się przepisów tegoż Kodeksu do podejmowania uchwał przez radę gminy. Zakres obowiązywania K.p.a. określony w jego art. 1 i 2 jasno wskazuje, w jakich postępowaniach tenże Kodeks ma zastosowanie. Sprawa podjęcia uchwały przez radę gminy nie jest sprawą podlegająca reżimowi K.p.a., z tego względu rada nie stosując przepisów tegoż Kodeksu nie mogła ich naruszyć. Chybione są także zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 "EKPC", jeśli przyjąć wypadnie, że skarżącym kasacyjnie chodzi o Europejską Konwencję Praw Człowieka. Sąd administracyjny odrzucając skargę wniesioną w trybie art. 101 Usg, prawidłowo kierował się przesłanką jej odrzucenia z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, skoro skarżący nie wskazali naruszenia interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały, który legitymować ich mógłby do skutecznego pod względem formalnym wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Tylko wykazanie takiego naruszenia – stosowanie do cyt. przepisu – otwierałoby drogę do rozpoznania skargi pod względem merytorycznym. Tym samym zarzuty naruszenia w/w przepisów nie mają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto sąd pierwszej instancji w pełni poprawnie przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami, jakie stawia w tym zakresie art. 141 § 4 Ppsa. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, art. 101 ust. 1 Usg w zw. z art. 140 K.c., art. 6 Upzp w zw. z art. 8 i 10 § 1 K.p.a. oraz art. 14 ust. 1 i 5 Upzp w zw. z art. 140 K.c. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 1 i art. 182 § 3 Ppsa, postanowił jak w sentencji. Nie podlegał uwzględnieniu wniosek skarżących kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje reguła wynikająca z art. 199 Ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 200-204 Ppsa. Dlatego też w art. 209 Ppsa. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, nr 2, poz. 23).