II OSK 2712/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 434/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. nr CXIV/3010/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 434/22, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r., nr CXIV/3010/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego". Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę a wskazaną wyżej uchwałę w części, tj. § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a-c, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju") przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p.; b. ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3. art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r., poz. 1954 z późn. zm., dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570 z późn. zm., dalej: "ustawa o informatyzacji") przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, kwestionowane ustalenia planu (§ 7 ust. 9 pkt 2 lit. a-c) określają zasady realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając szereg zakazów w jej lokalizowaniu. Plan zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów na terenie objętym planem, poza terenem US.1, który obejmuje niemal w całości obszar zabudowany kompleksem lodowiska [...], innymi budynkami usługowymi, zaś teren przy nasypie kolejowym jest pokryty w całości zielenią wysoką. W praktyce zezwolenie na lokalizowanie wolnostojących masztów na terenie US.1 jest pozorne, bo nie ma możliwości technicznych, aby w tym terenie posadowić maszt wolnostojący, który spełni swoją rolę. Brak jest przepisu odrębnego, który uzasadniałby zakaz lokalizacji w miejscowym planie na całym obszarze anten wolnostojących. Także zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na dachach, kalenicach i elewacjach frontowych budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej, jest w ocenie skarżącej sprzeczny z prawem. Obszar planu jest zabudowany niezbyt wysokimi budynkami i taki zakaz eliminuje możliwość lokalizacji na większości budynków, zważywszy na kryterium widoczności z poziomu przechodnia. Skarżąca kwestionuje też legalność ustalenia, zgodnie z którym, dopuszczalna jest lokalizacja urządzeń telekomunikacyjnych w sposób nieingerujący w walory architektoniczne budynków, albowiem realizacja inwestycji będzie zależna od osobistej oceny urzędnika. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obszar objęty planem znajduje się w strefie buforowej obszaru wpisanego na listę światowego dziedzictwa UNESCO. Odnosząc się do zarzutów posługiwania się pojęciami wieloznacznymi zaznaczył, że zostały one użyte zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, ponieważ posłużono się wyrażeniami w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zakwestionował również zarzut naruszenia neutralności technologicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że co do zasadny należy wykluczyć rozwiązanie polegające na całkowitym zakazie lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w całym obszarze planu. Jednakże nie jest wykluczona możliwość wprowadzenia zakazu lokalizacji takich urządzeń w niektórych obszarach objętych planem. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad prawidłowej legislacji, w szczególności zarzutów posługiwania się pojęciami nieostrymi, Sąd uznał, że pojęciami tym należy posługiwać się w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu oraz że jest dopuszczalne posługiwanie się określeniami specjalistycznymi w celu zapewnienia potrzebnej precyzji wypowiedzi. Sąd wskazał, że § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a nie zakazuje lokalizacji wolnostojących masztów w całym obszarze planu, lecz zezwala na ich lokalizację jedynie w obszarze oznaczonym symbolem US.1. Z analizy załącznika graficznego wynika, że teren ten obejmuje przede wszystkim kompleks lodowiska [...], ale nie tylko. W jego części południowej znajduje się obszar, który mógłby być potencjalnie zainwestowany. Ponadto ograniczenie nie dotyczy lokalizacji wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz tylko tych, które charakteryzują się znaczną ingerencją w krajobraz, to jest masztów wolnostojących. W ocenie Sądu wprowadzone ograniczenia w świetle celów, jakie realizuje uchwała (ochrona wartości takich jak ład przestrzenny i walory architektoniczne i krajobrazowe) należy ocenić jako konieczne i proporcjonalne, mając na uwadze charakterystykę obszaru, w którym zostały wprowadzone (strefa buforowa obszaru wpisanego na listę UNESCO – ochrona sylwety S.). Oceniając § 7 ust. 9 pkt 2 lit. b, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na dachach, kalenicach i elewacjach frontowych budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej, Sąd uznał, że pojęcie "poziomu przechodnia" jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza, tj. istniejące i w przyszłości realizowane dojścia piesze. Zatem zakaz ten ma jasno oznaczone desygnaty. Odnosząc się do § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c, który dopuszcza lokalizację anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na budynkach objętych ochroną konserwatorską, ujętych w ewidencji zabytków, w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej oraz w sposób nieingerujący w walory architektoniczne budynków, Sąd odwołał się do wcześniejszej oceny określenia "poziom przechodnia", wskazując jednocześnie, że kolejne kwestionowane przez skarżącą użycie pojęcia "przestrzeni publicznej" zostało zdefiniowane w § 4 pkt 15 skarżonej uchwały, zaś sformułowanie "w sposób nieingerujący w walory architektoniczne budynków" wiąże się z objęciem ochroną konserwatorską budynków, które zostały naniesione w części graficznej planu, a ich walory architektoniczne zostały opisane w kartach zabytku (będących podstawą do wpisu do ewidencji zabytków). Odnosząc się do zarzutu, iż niejasne przepisy prowadzą do rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym, Sąd wyjaśnił, że norma prawna nie zawsze daje się zrekonstruować wyłącznie z jednego przepisu, dlatego też badając, czy kwestionowany przepis nie pozwala na odczytanie jednoznacznej normy prawnej należy uwzględnić także inne przepisy uchwały, a także jej cele. Podniósł przy tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej posiadają wiedzę i doświadczenie niezbędne do dokonania konkretyzacji kwestionowanych regulacji, w szczególności także z zakresu architektury i urbanistyki, zaś podmiot wnioskujący jest podmiotem profesjonalnym, którego stan wiedzy i doświadczenie w lokalizacji obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej jest większe niż przeciętnego użytkownika przestrzeni miejskiej. Sąd uznał też, że brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego prymatu lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, albowiem art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju dopuszcza wprowadzenie określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. W ocenie Sądu, zarówno z postanowień uchwały, jak i dokumentów planistycznych oraz wyjaśnień organu, wynika że ograniczenia w lokalizacji stacji bazowych zostały wprowadzone w ściśle określonych miejscach, z uwagi na walory architektoniczne budynków i konieczność ochrony sylwety S. Ograniczenia w lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie oznaczają całkowitego zakazu lokalizacji w całym obszarze planu. Nawet jeśli możliwość lokalizacji urządzeń telefonii komórkowej doznaje znacznych ograniczeń w niektórych obszarach planu, ograniczenia te pozostają proporcjonalne w związku z koniecznością ochrony innych wartości, o których mowa w art. 2 u.p.z.p., a sprecyzowanych w § 3 uchwały. Według Sądu skarżone przepisy, odczytywane w kontekście celów uchwały oraz załącznika graficznego nie noszą znamion dowolności. W oparciu o postanowienia m.p.z.p. organy administracji publicznej będą mogły jednoznacznie ustalić, czy lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej bądź anten nie narusza § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a-c. uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono wskazując jako podstawy kasacyjne: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego: a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju: i. nieostre, niezdefiniowane pojęcie "poziomu przechodnia", "od strony przestrzeni publicznej", "sposób ingerujący w walory architektoniczne budynków", ii. ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji, iii. wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych jako wolnostojących masztów antenowych na niemal całym terenie objętym m.p.z.p.; b. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej; c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; d. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; e. art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej przez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym; c. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą. Jednocześnie zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Pismem z 27 maja 2025 r. Stowarzyszenie R. złożyło wniosek o dopuszczeniu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracji oddalił wniosek Stowarzyszenia R. o dopuszczeniu do postępowania. Jako podstawę prawną uzasadniającą udział w postępowaniu Stowarzyszenie powołało art. 33 § 2 p.p.s.a., według którego udział w charakterze uczestnika w sprawach innych osób może zgłosić organizacja społeczna, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, przy czym przepis ten odnosi się do podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Z ukształtowanego w orzecznictwie stanowiska dotyczącego interpretacji treści art. 33 § 2 p.p.s.a., podzielanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wynika że przepis ten nie ma zastosowania między innymi, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego niemająca takiego charakteru (zob. przykładowo postanowienia NSA z: 12.02.2016 r., II OZ 1307/15, LEX nr 1982892; 17.02.2016 r., II OZ 1270/15, LEX nr 203755519.05.2016 r., II GZ 478/16, LEX nr 2050881; 19.05.2016 r., II GZ 479/16, LEX nr 2050883 oraz wyrok NSA z 9.06.2017 r., II OSK 2597/15, LEX nr 2340021). Ustosunkowując się zaś do skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w jej petitum koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych w tych zarzutach naruszeń, a mianowicie: 1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej oraz 2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii należało uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, albowiem zaskarżona uchwała nie zakazuje lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie wprowadza ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), czy też wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 2627/18, LEX nr 3111258), zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej poza ograniczeniami wprowadzonymi we wskazanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleniach planu. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczenia co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane oraz ograniczenia uzasadnione ochroną innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wartością tą w niniejszej sprawie okazały się walory architektoniczne i krajobrazowe oraz ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków. Przyjęte w planie, a kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie ustalenia, należało uznać za rezultat właściwego ważenia interesów i wartości, przez co przewidziane nimi ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Z kolei kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie użycie w zaskarżonej uchwale niezdefiniowanych pojęć: "poziomu przechodnia", "od strony przestrzeni publicznej", "sposób ingerujący w walory architektoniczne budynków" nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli. Sąd w zaskarżonym wyroku, odwołując się do dorobku orzeczniczego, trafnie objaśnił, że określenie "poziomu przechodnia" odnosi się do miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza. Podzielić należy również wyjaśnienie przez Sąd I instancji użytego w zaskarżonej uchwale zwrotu "sposób ingerujący w walory architektoniczne budynków", który odnosi się do naniesionych w części graficznej planu budynków objętych ochroną konserwatorską, których walory architektoniczne zostały opisane w kartach zabytku, będących podstawą wpisu do ewidencji zabytków. Trzeba też zgodzić się ze spostrzeżeniem Sądu, że wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, pojęcie przestrzeni publicznej w odróżnieniu od wyżej wymienionych pojęć, zostało zdefiniowane w § 4 pkt 15 zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z uwzględnieniem przyjętych przez plan ograniczeń. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności, pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uznania § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a-c zaskarżonej uchwały za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (por. s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponadto, skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazała ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wobec których części zarzutów skargi uzasadnienie zaskarżonego wyroku "w ogóle nie zawiera stanowiska". W tym miejscu należy wyjaśnić, że z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.