II OSK 2739/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 735/23 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 maja 2023 r., znak SKO.4120.3.23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania M.M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 735/23, oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 2 maja 2023 r., znak SKO.4120.3.23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło decyzję Burmistrza W. z 22 listopada 2022 r., nr 139/2022, ustalającą na rzecz M.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina W. w części, tj. w pkt 3 ppkt 1 lit. b i c oraz załączniki nr 2 i 3 w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną i w tym zakresie odpowiednio ustaliło: – wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 6,2 % do 7,2 %; – szerokość elewacji frontowej od 9,4 m do 12 m; – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu – 4 m; – geometria dachu: dach spadowy, o kącie nachylenia od 15˚ do 30˚, wysokość kalenicy od 2,5 m do 8 m, kierunek głównej kalenicy lub krawędzi dachu ustala się jako prostopadłą lub równoległą do bocznych granic działki oraz utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji w pozostałej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przyjęcie, że wniosek o wydanie warunków zabudowy spełnia warunki określone w tym przepisie a także przez oparcie się w ocenie zgodności wniosku z ustawą na niekompletnej analizie urbanistycznej w szczególności: 1. błędne i niezgodne z przepisami obowiązującego prawa ustalenia dotyczące linii zabudowy wskazanej we wniosku, 2. błędne i niezgodne z przepisami obowiązującego prawa ustalenia dotyczące wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, 3. błędne i niezgodne z przepisami obowiązującego prawa ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika (inwestora) zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, obejmujących koszty zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu przedstawił swoje stanowisko w sprawie kwestionując zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego jest obciążony wadami konstrukcyjnymi. Po pierwsze, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinien wyjaśnić, jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyroki NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953 oraz z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). W powyższym zarzucie brakuje wykazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wskazanego powyżej przepisu, zostały naruszone i jakie powinno być jego prawidłowe rozumienie (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). Po drugie, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którego naruszanie zarzuca się Sądowi I instancji, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji składał się z sześciu punktów, w których zostały określone wymogi, których łączne spełnienie daje podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W zarzucie kasacyjnym nie wskazano, który bądź które z punktów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszone przez Sąd I instancji. Po trzecie, użyte w zarzucie naruszenia prawa materialnego sformułowanie "w szczególności" jest semantycznie puste i uniemożliwia precyzyjne wyznaczenie granic skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie spełniają w pełni wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest umocowany do ich konkretyzowania, czy też korygowania. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie, czy też korygować bądź formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że twierdzenia o błędnej ocenie zaskarżonej decyzji w zakresie ustaleń dotyczących linii zabudowy, wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd nie stwierdził, że projektowany budynek ma być usytuowany w odległości ok. 59 m od granicy działki od strony drogi wojewódzkiej (ok. 44 m od zewnętrznej krawędzi drogi wojewódzkiej). Fragment ten został bowiem zamieszczony w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyboru i dotyczył wypowiedzi organu odwoławczego. Natomiast Sąd uznał za prawidłowe określenie linii zabudowy, która została ostatecznie wyznaczona w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi drogi wojewódzkiej w sporządzonym na nowo załączniku graficznym w związku z ponowną analizą urbanistyczno-architektoniczną przeprowadzoną w ramach postępowania odwoławczego. Nie ma też powodów do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny ustalenia wskaźników powierzchni dla nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. Wskaźniki te zostały określone przez organ odwoławczy na podstawie przeprowadzonej ponownie analizy urbanistyczno-architektonicznej, której wyniki dały podstawy do ustalenia tychże wskaźników odpowiednio z zastosowaniem przepisów § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie ma charakteru samoistnego i należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co w niniejszej sprawie oznacza, że nieskuteczność podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego powoduje nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, oddalając wniosek uczestnika postępowania – M.M. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujący zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (wyrok NSA z 1.03.2022 r., I OSK 3941/18, LEX nr 3330413). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., to strony ponoszą koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie, zaś przepis szczególny, o którym mowa w art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikom postępowania. (por. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II GSK 739/17, LEX nr 2680200).