II OSK 2759/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po 175/22 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022 r. nr WOA.7722.261.2021.SDK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 września 2022 r., II SA/Po 175/22, oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej Spółka) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 10 stycznia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem WINB, po rozpoznaniu zażalenia Spółki, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim (dalej PINB) z dnia 23 listopada 2021 r. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do WSA w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że Spółka prowadziła inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Ostrowskiego (dalej Starosta) z dnia 23 października 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Niesporne jest, że ostateczną decyzją z dnia 16 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej SKO) stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w oparciu o którą wydana została ww. decyzja Starosty, a WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., II SA/Po 547/19, oddalił skargę inwestora na decyzję SKO. Ponadto w tej sprawie na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 23 października 2017 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) postanowieniem z 19 lipca 2019 r. wstrzymał wykonanie decyzji Starosty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) postanowieniem z 21 kwietnia 2021 r. uchylił postanowienie Wojewody z dnia 19 lipca 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wówczas nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2021 r., VII SA/Wa 1098/21, uchylił ww. postanowienie GINB. W opinii Sądu, zasadnie organ uznał, iż wobec ww. wyroku skutki prawne postanowienia GINB (uchylenie postanowienia Wojewody) zostały uchylone, co oznacza, że postanowienie Wojewody ma moc wiążącą i po wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. inwestor nie miał uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych pomimo legitymowania się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Z tych względów Sąd zgodził się z organem, iż z dniem 9 września 2021 r. Spółka nie powinna była kontynuować robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Sąd podniósł, że jak wynika z protokołów kontroli z dnia 28 października 2021 r. i z dnia 23 listopada 2021 r. oraz załączonej do nich dokumentacji fotograficznej i dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu 22 września 2021 r., po dniu 9 września 2021 r. roboty budowlane były kontynuowane. Powyższe potwierdzają również wpisy w dzienniku budowy, którego kopia znajduje się w aktach sprawy. Wobec tego, zdaniem Sądu, na dzień wydania postanowienia PINB z dnia 23 listopada 2021 r. spełnione były przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.). Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 2) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez nie zebranie całego dostępnego organowi materiału dowodowego, na okoliczność stanu faktycznego nieruchomości oraz posadowionych na niej urządzeń oraz utwardzeń i możliwości ich faktycznego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie oraz uznanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego za udowodnione twierdzenia innych stron postępowania, 3) art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez wadliwą jego wykładnię, tj. uznanie, iż organ nie uwzględnił w swojej ocenie brzmienia ww. przepisu, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy ocenie naruszenia przez organ przepisu art. 152 § 1 k.p.a. Nadto poprzez bezzasadne pominięcie w uzasadnieniu ustaleń faktycznych oceny dowodów, tj. które dowody uznał za wiarygodne, a którym wiarygodności tej odmówił, ze wskazaniem przyczyn odmowy, 5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jedynie przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, bez dokonania oceny ww. ustaleń pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.), 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez wadliwą jego wykładnię i uznanie, iż inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym należy wszcząć postępowanie naprawcze oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez wadliwą jego wykładnię i uznanie, iż inwestor nie posiada wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. K. i D. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są chybione, ponieważ WSA nie naruszył ani art. 80 k.p.a., ani art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., gdyż przepisów tych nie stosował. Sądy administracyjne orzekają bowiem na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć ponadto trzeba, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał zgodnej z prawem – a nie dowolnej – oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zarzuty te nie mają więc usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Skoro zatem wyrokiem z dnia 9 września 2021 r., VII SA/Wa 1098/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie GINB z dnia 21 kwietnia 2021 r., uchylające postanowienie Wojewody z dnia 19 lipca 2019 r., to ponieważ w wyroku tym WSA w Warszawie nie postanowił inaczej w kwestii uchylonego postanowienia GINB, to postanowienie to nie wywoływało skutków prawnych. W konsekwencji skutki prawne wywoływało postanowienie Wojewody z dnia 19 lipca 2019 r. wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty z dnia 23 października 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 152 § 1 p.p.s.a. była więc prawidłowa. Nie mają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej, wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA wyraźnie przy tym wskazał, że wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., VII SA/Wa 1098/21, skutki prawne postanowienia GINB z dnia 21 kwietnia 2021 r. zostały uchylone, co oznacza, że postanowienie Wojewody z dnia 19 lipca 2019 r. ma moc wiążącą i po wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. inwestor nie miał uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych pomimo legitymowania się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Powyższe stanowisko Sądu I instancji wynikało z prawidłowo przeprowadzonej przez WSA oceny kontrolowanego postanowienia organu administracyjnego i – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – nie było jedynie przytoczeniem ustaleń dokonanych przez organ. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – zarówno w powiązaniu z art. 152 § 1 p.p.s.a., jak i z art. 3 § 1 p.p.s.a. – nie są w tych okolicznościach uprawnione. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., przez wadliwą jego wykładnię i uznanie, iż inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym należy wszcząć postępowanie naprawcze oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez wadliwą jego wykładnię i uznanie, iż inwestor nie posiada wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, podkreślić trzeba, że Sąd I instancji nie uznał, że inwestor nie posiada wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wskazał, że z uwagi na treść postanowienia Wojewody z dnia 19 lipca 2019 r. inwestor nie miał uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych pomimo legitymowania się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zarzut ten więc również nie jest zasadny. Biorąc pod uwagę, że postanowienie Wojewody z dnia 19 lipca 2019 r., wydane w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, wstrzymujące wykonanie tej decyzji Starosty, od chwili wydania wyroku WSA z dnia 9 września 2021 r. ponownie było w obrocie prawnym, zgodzić się należy z organami i WSA, że inwestor nie miał uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych pomimo legitymowania się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Skoro inwestor kontynuował roboty budowlane, to słusznie sytuację tę należało zrównać z sytuacją, gdy inwestor nie ma pozwolenia na budowę, bo wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadziło do skutków takich, jak brak posiadania pozwolenia na budowę. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "wymagane pozwolenie na budowę" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale i wykonalne. Zatem prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy sąd administracyjny w nieprawomocnym wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę, określił, że decyzja ta nie może być wykonywana, stanowi podstawę do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana ma takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenie na budowę zostały bowiem wstrzymane (wyrok NSA z 8 września 2010 r., II OSK 1394/09, LEX nr 746505). NSA podkreślał ponadto, że okolicznością faktyczną niezbędną do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego w celu stwierdzenia podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. jest niewątpliwie ustalenie, że roboty budowlane prowadzone są przez inwestora, pomimo że nie legitymuje się on wymaganą prawem "akceptacją" organu architektoniczno – budowlanego (wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 378/19, LEX nr 3315631). Taką okolicznością jest pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia wstrzymującego wykonanie pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Nadmienić przy tym wypada, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., II OSK 2611/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., VII SA/Wa 1098/21. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.