II OSK 2775/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 577/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 24 września 2021 r. nr 1043/2021 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 577/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. (dalej: "skarżąca", "spółdzielnia") na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej: "DWINB") z 24 września 2021 r., nr 1043/2021, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej: "PINB") z 16 sierpnia 2021 r., nr 1950/2021, oddalające na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." zarzuty skarżącej dotyczące błędu co do zobowiązanego w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 26 lipca 2021 r., nr 77/2021 dotyczącego obowiązku rozbiórki wskazanych części obiektu budowlanego – budynku mieszkalno-usługowego – przy ul. B. [...] we W. wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." złożyła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 34 § 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 3 i art. 17 § 1 oraz art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie , co miało wpływ na rozpoznanie sprawy i oddalenie zarzutów skarżącej co skutkowało nałożeniem obowiązku finansowego zapłaty grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, który jest niewykonalny , bo skarżąca nie posiada prawa do dysponowania w celach budowlanych nieruchomościami, których dotyczy obowiązek rozbiórki, bowiem: a) decyzja została skierowana do skarżącej jako dłużnika, nie jest zaadresowana do inwestora/właściciela - Gminy [...], która przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie wydanej przez siebie (Prezydenta Wrocławia) decyzji - pozwolenie na budowę przyjęła przebudowany gminny chodnik protokołem zdawczo-odbiorczym jako właściciel drogi i chodnika/pochylni ,nabywając prawa inwestycyjne; chodnik ten nie stanowi zarazem części budynku przy ul. B. [...] we W.; skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do władania chodnikiem/pochylnią w pasie drogi miejskiej, ul. B. we W.; decyzja jest zatem niewykonalna; b) decyzja nakazuje rozbiórkę części budynku przy ul. B. [...] we W., tj. skrajnego rzędu balkonów w zakresie, których to prac skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; spółdzielnia wykonując zarząd powierzony nieruchomością na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie ma tytułu prawnego do prowadzenia na terenie tej nieruchomości prac rozbiórkowych czyli prac przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną (czynności powtarzalne, typowe aktywności związane z bieżącym administrowaniem nieruchomością wspólną, związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w stanie niepogorszonym), tj. może prowadzić prace budowlane jedynie w zakresie konserwacji, napraw i remontów, a czynności przekraczające zwykły zarząd tylko w takim zakresie w jakim udzielono jej zgodę stosownie do unormowań zawartych w ustawie o własności lokali – art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 uchwały właścicieli lokali wyrażających zgodę na dokonanie takiej czynności – por. R. Dziczek, Komentarz do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 27, pub. LEX.; c) decyzja nakazuje rozbiórkę chodnika miejskiego nazywając go "pochylnią", posadowionego na nieruchomości Gminy [...] (droga ul. B. we W.), do której to nieruchomości spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane; d) decyzja nakazuje rozbiórkę skrajnego rzędu balkonów niestanowiących odrębnych budowli, które nie mogłyby być wyburzone bez ingerencji w strukturę budynku przy ul. B. [...], a usytuowanych od strony granicy z działką nr [...] z wadliwym uzasadnieniem, że balkony wybudowano rzekomo z naruszeniem minimalnej odległości balkonów od działki nr [...] przy pominięciu faktu, że zabudowa przedmiotowym budynkiem jest zabudową pierzejową, że decyzją lokalizacyjną nr 244/89 z 24 listopada 1989 r. i wytycznymi z 9 maja 1989 r. przesądzono, że jest to zabudowa uzupełniająca, że inwestor ma odtworzyć historyczną linię zabudowy pierzei ul. B.; zatem organ błędnie uznał, że minimalna odległość skrajnego rzędu balkonów odnosi się do działki gruntu [...], gdy tymczasem zastrzeżenie tej minimalnej odległości ma zastosowanie od czoła balkonu czyli do granicy działki [...], nie ma zaś zastosowania do boku balkonu, który leży w przebiegu pierzei, bo do przedmiotowego budynku będzie przylegał następny budynek zlokalizowany na działce [...]; istniejące zaś na działce [...] garaże będą zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyburzone. W ocenie skarżącej takie błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa; e) przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, pod sygn. akt III OSK 1302/22, toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej skarżącej, której przedmiotem jest żądanie uchylenia i stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji poprzedzających wydanie postanowienia egzekucyjnego będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie; Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w tym postępowaniu wydał postanowienie sygn. akt III OSK 1302/22 z 29 czerwca 2022 r. wstrzymujące wykonalność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu – co do której wykonania przymusza postanowienie egzekucyjne skarżone w niniejszym postępowaniu. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca zarzuciła, że zarówno decyzja nakazująca rozbiórkę, jak i postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego zostały skierowane do niewłaściwych adresatów. Decyzja rozbiórkowa jest niewykonalna, ponieważ spółdzielnia nigdy nie będzie posiadała prawa do dysponowania nieruchomościami objętymi obowiązkiem egzekucyjnym. Podniesiono, że skarżąca nie może zburzyć chodnika Gminy [...], nie może też zburzyć balkonów stanowiących współwłasność wielu osób i podmiotów. W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że zarówno decyzja rozbiórkowa ,jak też skarżone postanowienia egzekucyjne nie mogą być egzekwowane do czasu doprowadzenia tych orzeczeń do stanu zgodnego z prawem. W szczególności muszą one być zaadresowane do osób, które mogą wykonać nałożony obowiązek wyburzenia – jeżeli po ponownym rozpatrzeniu sprawy taki obowiązek zostanie orzeczony. Do tego czasu, w ocenie skarżącej egzekucja jest wykluczona, bo prowadzi w istocie do zachowań bezprawnych. Skarżąca zaznaczyła również, że obecne przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją DWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB z 31 sierpnia 2020 r., nr 1839/ nakazującą rozbiórkę pochylni oraz skrajnego rzędu balkonów. Postępowanie to toczy się z wniosku dwóch pominiętych stron postępowania D.T. i G.C. Podsumowując spółdzielnia zarzuciła, że oddalenie zarzutów jest konsekwencją zaniechania wyjaśnienia sprawy i prowadzi do wymuszenia wykonania obowiązku trwale niewykonalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez PINB z 26 lipca 2021 r., nr 77/2021, na podstawie decyzji PINB z 31 sierpnia 2020 r., nr 1839/2020, którą nakazano skarżącej rozbiórkę części budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] we W., tj. skrajnego rzędu balkonów usytuowanych przy wewnętrznym dziedzińcu, od strony granicy z działką nr [...] oraz pochylni usytuowanych przy frontowej elewacji budynku, wzdłuż ulicy B. Należy zauważyć, że przepisy u.p.e.a. przyznają zobowiązanemu prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym uznaje się za podstawowy środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). Zobowiązany może zgłosić zarzut inicjujący postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie o jego dopuszczalności, a następnie zasadności bądź bezzasadności, przy czym zobowiązany, może wnieść zarzut tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, iż podstawą zarzutu mogą być wyłącznie ściśle wyliczone w przepisach prawa okoliczności, jest niedopuszczalność poddawania tychże okoliczności wykładni rozszerzającej, która prowadziłaby do nadawania podstawom zarzutu znaczenia niekorespondującego z funkcjami, jakie w założeniu powinny być im przypisane na gruncie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Stosowanie powyższego wymagania jest konieczne w celu zabezpieczenia, by zarzut nie był wykorzystywany jako środek mający służyć kontestowaniu obowiązku w związku z podnoszeniem okoliczności mających wykazać jego niezasadność. Wprawdzie zapewnienie zobowiązanemu należnej ochrony jego praw w toku postępowania egzekucyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego, jednakże nie może to prowadzić do podważenia istoty obowiązku administracyjnoprawnego, który jest dochodzony w drodze stosowania egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1092/21, LEX nr 3694260). Płaszczyzna prawna zgłoszonych w niniejszej sprawie przez skarżącą zastrzeżeń nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem postępowania administracyjnego, w toku którego dochodzi do ukształtowania zgodnie z dyspozycją przepisów materialnego prawa administracyjnego praw i obowiązków określonego podmiotu, lecz jest postępowaniem następczym służącym wyłącznie realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zakres przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności postanowienia DWINB wynikał z granic sprawy, w której zostało wydane przez organ egzekucyjny zaskarżone postanowienie. W ramach zarzutu naruszenia art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. skarżąca próbuje wykazać, że nie powinna być adresatem decyzji rozbiórkowej, ani też adresatem postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki. Nadto, spółdzielnia wskazała na niewykonalność obowiązku skoro nie posiada prawa do dysponowania ww. nieruchomościami w celach budowlanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamieszczona w zaskarżonym wyroku ocena prawna Sądu I instancji cechuje się prawidłowością w zakresie, w jakim wskazuje ona na nieuzasadniony charakter zgłoszonego przez skarżącą zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Wniesienie zarzutu opartego o przesłankę wymienioną w powołanym przepisie nie może zmierzać do ustalania osoby zobowiązanego, a sprowadzać powinno się do formalnej kontroli tożsamości osoby, wobec której prowadzi się egzekucję w celu stwierdzenia, czy w orzeczeniu nakładającym obowiązek wskazano tą samą osobę. Z sytuacją błędu co do osoby zobowiązanego w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. mamy do czynienia wówczas, gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko osobie innej aniżeli zobowiązany. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy zatem kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Skarżąca stara się natomiast wykazać, że inne podmioty dysponują aktualnie tytułami prawnymi do części nieruchomości objętych egzekucją. Rację ma Sąd I instancji, że spółdzielnia pomija, że ciążące na niej obowiązki wynikają z decyzji, której adresatem stała się nie jako właściciel, czy zarządca lecz jako inwestor. W tym zakresie – jak słusznie wskazano w zaskarżonym orzeczeniu – pozycja procesowa spółdzielni nie mogła i nie uległa żadnej zmianie. Skarżąca usiłuje zatem wstrzymać egzekucję poprzez negowanie prawidłowości ostatecznej decyzji, którą zostały nałożone obowiązki. Tymczasem dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z 31 sierpnia 2020 r., nr 1839/2020 utrzymana w mocy decyzją DWINB z 4 listopada 2020 r., nr 1007/2020, to obowiązek istnieje i podlega wykonaniu. Nie zachodzi zatem błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i wnosząc zarzut zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wprowadzenie zmian w materii, która jednoznacznie została rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna. Jednocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie ma tutaj znaczenia, kwestia wniesienia przez skarżącą skargi do WSA w Warszawie na decyzję GINB, którą odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji DWINB. Dopóki bowiem nie zostanie wyeliminowania z obrotu wspomniana decyzja nakładająca obowiązki, dopóty skarżąca będzie zobowiązana do jej wykonania, zaś w niniejszym postępowaniu prawidłowość tej decyzji nie podlega weryfikacji. Jednocześnie wskazać należy, że wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1598/21 WSA oddalił skargę na decyzję GINB, a rozstrzygnięciem z 6 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1302/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA. Bez wpływu na prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie postanowień jest również powołana w skardze kasacyjnej okoliczność, że przed GINB prowadzone jest postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją DWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB z 31 sierpnia 2020 r. nakazującej rozbiórkę. Egzekucja administracyjna jest bowiem prowadzona w oparciu o obowiązek wynikający z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej. Natomiast wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową nie zmienia charakteru tej decyzji. Podsumowując wskazać należy, że spółdzielnia będąca adresatem obowiązku wynikającego z decyzji DWINB nie dokonała rozbiórki. Dlatego też, to wobec skarżącej wystawiono tytuł wykonawczy i skierowano egzekucję administracyjną. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędu co do osoby zobowiązanego okazały się nieuzasadnione. Jednocześnie – jak wskazano powyżej – prawidłowość skierowania określonego nakazu do tego, a nie innego podmiotu nie podlega weryfikacji w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż była przedmiotem badania w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, która jest ostateczna. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.