II OSK 2785/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 293/25 w sprawie ze skargi D.H. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 293/25, po rozpoznaniu skargi D. H. (skarżący, cudzoziemiec) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów 1 i 3, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o "orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583, zwana dalej: "ustawą o pomocy"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań dotyczących cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego - obywatela Ukrainy przebywającego na terytorium RP przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego kraju; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego w dniu 28 grudnia 2023 r., mimo że stosownie do art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania w tym okresie się nie stosuje, a zgodnie z art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie rozwinął swoje zarzuty przedstawiając stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna, choć częściowo uzasadniona, podlegała oddaleniu. Sąd Wojewódzki przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, uznając tym samym zasadność zarzutu z punktu 1 opisanego wyżej środka zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tutejszego Sądu, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24). Przepisy te obejmują szeroki zakres spraw. Znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519, zwana dalej: "u.o.c.") - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak też art. 6 i 13 EKPCz (zob. wyroki NSA: z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (zob. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 i 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24). Innymi słowy, przedłużenie okresu "zawieszenia postępowania" na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 3 stycznia 2024 r. Jak ustalił Sąd I instancji, co nie zostało zakwestionowane, pismem z 6 lutego 2024 r. wezwano skarżącego do osobistego stawienia się i złożenia odcisków palców. W dniu 8 marca 2024 r. skarżący złożył odciski palców, przedłożył dowody wpłaty opłaty skarbowej za wniosek oraz złożył dodatkowe oświadczenie. W tej dacie został też sporządzony formularz z którego wynika, że wniosek skarżącego nie zawiera braków formalnych. Po tej dacie organ w zasadzie nie przeprowadzał żadnych czynności w sprawie, poza standardowym zwróceniem się do właściwych organów w trybie art. 109 u.o.c. (pismo z 25 marca 2024 r.) oraz wezwania skarżącego o dodatkowe dokumenty w dniu 25 kwietnia 2025 r. Decyzja została wydana dopiero w dniu 3 czerwca 2025 r., tj. po wniesieniu już skargi do WSA w Gdańsku na bezczynność organu. Zgodnie z powyższym stanowiskiem do dnia 30 czerwca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu. Niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po tej dacie. Od dnia 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a. i k.p.a. w zw. z u.o.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie uznał Sąd I instancji, że 60-dniowy termin do rozpoznania wniosku skarżącego, o którym mowa w art. 112a ust. 1 w zw. z art. 112a ust. 2 pkt 1 u.o.c, nie został zachowany. Na dzień 1 lipca 2024 r. organ uznawał wniosek za kompletny, a pomimo tego nie dokonywał jego rozpoznania. Wprawdzie w dniu 24 kwietnia 2025 r. organ wystosował drogą mejlową do skarżącego wezwanie (prośbę) o przedłożenie określonych dokumentów (potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu z podatkami), jednakże konieczność aktualizacji tych dokumentów przez skarżącego wynikała z opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku. Skarżący kasacyjnie nie podjął polemiki ze stwierdzeniem Sąd Wojewódzkiego odnoszącym się do tej okoliczności. Jakkolwiek Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 100c i 100d ustawy o pomocy, to prawidłowo orzekł o pozostawaniu przez Wojewodę w stanie bezczynności. Wobec powyższego zarzut z punktu 2 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie był uprawniony, pomimo zaskarżenia kontestowanego wyroku w zakresie punktów 1 i 3, do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności oraz zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a, ani art. 200 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.