II OSK 2802/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/24 w sprawie ze skargi L.U. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 marca 2024 r. znak DLI-II.7620.2.2023.KM.31(KP) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L.U. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/24 oddalił skargę L. U. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 marca 2024 r. znak DLI-II.7620.2.2023.KM.31(KP) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 listopada 2022 r. nr 26/2022 o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. dla inwestycji pn.: "Budowa gazociągu [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa [...] i [...]" dla zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia MOP 6,3 MPa DN500 relacji [...]" dla odcinka gazociągu nr 2 o długości ok. [...] km od pkt "X" do pkt "Y" wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w trybie ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. (Dz.U. z 2023 r. poz. 924 ze zm., dalej specustawa gazowa) ma charakter związany, a nie uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji jest związany wnioskiem inwestora i nie ma kompetencji do korygowania przebiegu inwestycji, jeżeli spełnia ona wymogi określone w ustawie. Podkreślono nadto, że kwestie wariantowania przebiegu inwestycji i oceny jej oddziaływania na środowisko, w tym na cenne składniki przyrodnicze, są przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która ma charakter wiążący dla organu lokalizacyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że wniosek inwestora jest kompletny i zgodny z prawem, a podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności nie mogły odnieść skutku wobec nadrzędnego interesu publicznego, realizowanego w oparciu o Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) przez oddalenie skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem wymienionych niżej przepisów, 2) art. 64 ust 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kc poprzez zignorowanie ustanowionych tam zasad ochrony własności i proporcjonalności, 3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 Kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4) art. 6 ust. 1 pkt 4 specustawy gazowej poprzez zaniechanie przez organy administracji dokonania analizy powiązania inwestycji z uzbrojeniem terenu. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa świadczonego przez radcę prawnego według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła o jej oddalenie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 5.2. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola kasacyjna ograniczała się do zbadania zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. 5.3. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 5.4. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że pomimo iż odwołanie od decyzji lokalizacyjnej złożyły trzy osoby, to skargę do sądu administracyjnego złożyła jedynie skarżąca. W takiej sytuacji zakres prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1412/16). 5.5. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których skarżąca upatruje w naruszeniu art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organy administracji wyczerpującego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie analizy alternatywnych przebiegów inwestycji oraz zaniechania powołania dowodu z opinii biegłego, należało uznać je za całkowicie chybione. Opierają się bowiem na błędnym postrzeganiu charakteru prawnego postępowania prowadzonego w trybie specustawy gazowej. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzone na podstawie przepisów specustawy gazowej jest postępowaniem szczególnym, którego celem jest usprawnienie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z utrwaloną i jednolitą linią orzeczniczą, organ wydający decyzję lokalizacyjną jest związany wnioskiem inwestora i nie posiada kompetencji do władczego korygowania przebiegu inwestycji (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1004/23). Inwestor jest bowiem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast rolą organu orzekającego jest wyłącznie ocena, czy przedstawiona koncepcja jest zgodna z prawem, a nie poszukiwanie rozwiązań alternatywnych czy optymalnych z punktu widzenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Kwestia wariantowania przebiegu inwestycji i oceny jej oddziaływania na środowisko jest przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która, stosownie do art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), wiąże organ wydający decyzję lokalizacyjną. Skoro zatem na etapie postępowania środowiskowego dokonano wyboru najkorzystniejszego wariantu, co w niniejszej sprawie miało miejsce i zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2244/22), organy w niniejszym postępowaniu nie były uprawnione do ponownej analizy tej kwestii. W tych okolicznościach prawnych wniosek dowodowy o powołanie biegłego z zakresu budownictwa i ekonomii był bezprzedmiotowy. Skoro organy nie miały kompetencji do oceny racjonalności czy optymalizacji przebiegu inwestycji, to prowadzenie postępowania dowodowego w tym kierunku było pozbawione podstaw prawnych i prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Obowiązek organu wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa ogranicza się bowiem do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. W realiach niniejszej sprawy materiał ten został zebrany w sposób wyczerpujący. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że organy administracji nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. 5.6. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 specustawy gazowej. Przepis ten nakłada na inwestora obowiązek określenia we wniosku powiązań inwestycji z uzbrojeniem terenu. Z akt sprawy, w tym z treści zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, jednoznacznie wynika, że organ dokonał analizy w tym zakresie, a ustalenia dotyczące kolizji z istniejącą siecią wodociągową i energetyczną znalazły odzwierciedlenie w warunkach realizacji inwestycji. Skarżąca natomiast, poza samym postawieniem zarzutu, nie wykazała, na czym konkretnie miałoby polegać uchybienie organów w tym względzie. 5.7. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kc. Prawo własności, jakkolwiek podlega ochronie konstytucyjnej, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w drodze ustawy, o ile nie narusza to jego istoty i jest konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony ważnego interesu publicznego. Realizacja strategicznych inwestycji w zakresie bezpieczeństwa energetycznego państwa, do których należy budowa gazociągów przesyłowych, stanowi taki właśnie interes publiczny. Ingerencja w prawo własności skarżącej znajduje zatem oparcie w przepisach rangi ustawowej (specustawa gazowa), jest proporcjonalna do celu, jaki ma być osiągnięty i nie narusza istoty tego prawa, przewidując jednocześnie stosowne mechanizmy odszkodowawcze. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych zasad, trafnie uznając, że w okolicznościach sprawy interes publiczny miał prymat nad interesem indywidualnym skarżącej. 5.8. Reasumując, wobec niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego oddalający skargę skarżącej na podstawie art. 151 Ppsa należało uznać za prawidłowy. 5.9. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.