II OSK 2803/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Biłgoraj od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 270/22 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 czerwca 2019 r. nr IX/85/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj – etap II oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 września 2022 r., II SA/Lu 270/22, w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj – etap II; stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem A.MW/U 20 oraz w zakresie załącznika nr 1 B do uchwały w części obejmującej wspomniany obszar (punkt pierwszy) oraz zasądził od Rady Miasta Biłgoraj na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (punkt drugi). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 10 marca 2022 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr IX/85/2019 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj – etap II (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 20 lipca 2019 r. pod poz. 4555), w części dotyczącej ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem A.MW/U20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że z treści części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, zatwierdzonym uchwalą nr LIV/247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998 r. oraz zmienionym uchwałami: nr XV1I/106/03 z dnia 26 listopada 2003 r. i nr LIX/490/10 z dnia 30 lipca 2010 r. wynika, że teren działki nr [...] położony pomiędzy ulicami [...], [...] i [...] oznaczony został symbolem C – Usługi - Centrum usług. W części 3 Struktura terenu - kierunki rozwoju w pkt.3.6 stwierdzono natomiast, co akcentował organ, że w zasadzie wszystkie tereny pozostałe nadające się pod zabudowę (tj. poza terenami otwartymi, większymi terenami usług i przemysłu, a także komunikacji i infrastruktury technicznej) przeznacza się pod perspektywiczny rozwój struktur mieszkaniowych – jedno – i wielorodzinnych, a ich rozmieszczenie ma wskazywać rysunek studium. Wprowadzono cztery typy funkcji dominującej zabudowy mieszkaniowej mieszanej (U), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności (MR), których rozmieszczenie ujawniono na rysunku studium. Zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie przewidziano na terenie oznaczonym symbolem C. Sąd stwierdził, że jeśli zatem rada zdecydowała się w studium przeznaczyć obszar objęty następnie zaskarżonym planem pod tereny usług, bez wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej, to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tym przypadku związanie organu ustaleniami studium było silne, skoro wprost rysunek studium przewidział tereny dla tego rodzaju zabudowy. Dlatego też bez znaczenia dla oceny mocy niniejszego związania pozostaje poruszona w odpowiedzi na skargę kwestia powstania w okresie przed uchwaleniem planu na obszarze przewidzianym pod Usługi Centrum zabudowy wielorodzinnej. Okoliczność ta może wskazywać na konieczność zmiany studium, co jednak nie przekłada się na ocenę stopnia związania ustaleniami studium. Sąd zauważył, że w części I.pkt.2.4 tekstu studium wskazano zabudowanie od południa od ulicy S. blokami wielorodzinnymi kwartału pomiędzy ulicami [...] i [...], w którym znajduje się ul. [...] jako obszary problemowe. Stopień szczegółowości studium spowodował daleko idące ograniczenia organu przy uchwalaniu miejscowego planu. W opinii WSA, Rada w zaskarżonym planie w gruncie rzeczy rozstrzygnęła o zupełnie odmiennym przeznaczeniu terenu w stosunku do przyjętego w studium, czym naruszyła zasadę obowiązkowej zgodności planu ze studium. Sąd stwierdził, iż rację ma organ, że plan miejscowy nie musi być wierną kopią studium - może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, lecz jednocześnie nie może wprowadzać rozwiązań, które wprost stoją w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze studium – zarówno jego części tekstowej, jak i graficznej. Sposób zagospodarowania przewidziany w zaskarżonej uchwale jest sprzeczny z ustaleniami studium i nie chodzi tu o zmiany polegające na uszczegółowieniu postanowień studium. Konsekwencją powyższego naruszenia zasad uchwalania planu, tj. ustalenia dla działki nr [...] przeznaczenia sprzecznego z wymogami obszaru C, jest naruszenie przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego polegającego na nieuprawnionym jego przeznaczeniu, do czego brak było podstaw. Wbrew przekonaniu organu bez znaczenia dla tej oceny jest okoliczność, że rada gminy stwierdziła w uchwale zgodność projektu planu ze studium. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Gmina Miasto Biłgoraj, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału i bezpodstawne przyjęcie, że § 11 w części dotyczącej terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem A.MW/U 20 jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Biłgoraja stanowiącym załącznik do uchwały nr LIV/247/98 Rady Miejskiej Biłgoraj z dnia 26 maja 1998 r., ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Miasta Biłgoraj nr XVII/106/03 z dnia 26 listopada 2003 r. i nr LIX/490/10 z dnia 30 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi "naruszenie prawa materialnego przez sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału i bezpodstawne przyjęcie, że § 11 w części dotyczącej terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem A.MW/U 20 jest sprzeczny ze studium". Nie wskazała jednak jaki konkretnie przepis prawa materialnego miał zostać w ten sposób naruszony, co sprawia, że zarzut ten nie poddaje się kontroli NSA. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za stronę uzupełniać podniesionego zarzutu i "domyślać się" jaki przepis prawa materialnego miała lub mogła mieć na uwadze. Skoro strona nie wskazała konkretnego przepisu, który jej zdaniem został przez WSA naruszony, to taki zarzut uznać należy za wadliwie sformułowany i przez to nieuzasadniony, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.