II OSK 2816/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2797/23 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2023 r. znak: KOC/551/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2797/23, oddalił skargę R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 października 2023 r., nr KOC/551/Ar/23, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] m.st. Warszawy z 7 grudnia 2022 r., nr 310/B/2022, ustalającą na rzecz G. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. (...) na terenie dzielnicy [...] w m.st. W.. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę R. J. stwierdził, że zostały spełnione wszystkie wymagania dla decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., a wbrew zarzutom skarżącego potwierdzono prawidłowość postępowania przeprowadzonego z poszanowaniem właściwych przepisów postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej R. J., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie przedstawiono w decyzji konkretnej wielkości przyjętego obszaru analizowanego, co uniemożliwiało kontrolę prawidłowości jego wyznaczenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy utrzymywała ona w mocy zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy, która de facto wprowadza nowy ład przestrzenny na danym terenie w postaci zezwolenia na budowę budynków mieszkalnych о zdecydowanie większych gabarytach niż te, które występują na danym terenie; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana przy błędnym przyjęciu, iż analiza zagospodarowania terenu została sporządzona w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia a tymczasem zawiera ona błędy dotyczące zaklasyfikowania budynku o innym przeznaczeniu do budynków mieszkalnych, błędne wyliczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz dowolne odstąpienie od zasady wyznaczania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w brzmieniu zmienionym ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, mimo że zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym"; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy de facto, decyzja o WZ wprowadza nowy ład przestrzenny na danym terenie w postaci zezwolenia na budowę budynków mieszkalnych o zdecydowanie większych gabarytach niż te, które występują na danym terenie; - § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż analiza zagospodarowania terenu została sporządzona w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia w sytuacji gdy zawiera ona błędy dotyczące zaklasyfikowania budynku o innym przeznaczeniu do budynków mieszkalnych, błędne wyliczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz dowolne odstąpienie od zasady wyznaczania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, a także zastosowanie tzw. widełek, które nie są dopuszczalne. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych za obie instancje. Pismem procesowym z 26 sierpnia 2024 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty odwołujące się zarówno do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszy zarzut uchybienia przepisom postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) dotyczy konsekwencji dla oceny legalności decyzji niewskazania w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy konkretnej wielkości przyjętego obszaru analizowanego. Postawionym zarzutem kasacyjnym skarżący kasacyjnie dąży do wykazania, że brak tej informacji w uzasadnieniu decyzji w realiach sprawy uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić na wstępie, że stosownie do przywołanego wzorca normatywnego regulującego zakres i treść decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przywołany przepis formułuje jednocześnie wymagania uzasadnienia decyzji zarówno co do części dotyczącej faktów sprawy, jak i uzasadnienia prawnego, przy czym w przypadku tych pierwszych ustawodawca nie sformułował jednoznacznie zamkniętego zakresu uzasadnienia, podkreślając tylko, że elementem istotnym jest wskazanie udowodnionych faktów wraz z odpowiednimi dowodami. Jak wynika z powyższego omawiany przepis prawa nie formułuje zatem ściśle określonego i zamkniętego katalogu tego, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym, wskazując tylko pewien minimalny zakres, z podkreśleniem konieczności uwzględnienia przebiegu postępowania dowodowego. Zarzut kasacyjny odwołuje się do braku wskazania w treści uzasadnienia konkretnego obszaru analizowanego, czyli nie tyle określanego faktu ustalanego w postępowaniu dowodowym, co okoliczności kształtowej przez sam organ w toku postępowania i to w formie precyzyjnie określonej w przepisach. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w stanie prawnym obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r. granice obszaru analizowanego wyznaczało się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej o określonej skali. Tym samym, o ile konkretna wielkość danego obszaru analizowanego stanowi okoliczność faktyczną, to jest ona kształtowana i określana przez sam organ poprzez wyznaczenie jej na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji stosownie do § 9 rozporządzenia. Ta forma graficznego określenia obszaru analizowanego gwarantuje możliwość poddającego się kontroli ustalenia legalności wyznaczenia obszaru w konkretnej sprawie. W okolicznościach sprawy, o ile w istocie uzasadnienie decyzji nie wskazuje konkretnej wielkości liczbowej szerokości frontu działki, z której odbywa się główny wjazd i wejście jako parametru stanowiącego podstawę wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego, to jednak braku tego nie można uznać za istotne uchybienie treści uzasadnienia decyzji, które uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego wyznaczenia przez organ, skoro zrealizowano obowiązek wyznaczenia go na kopii mapy zasadniczej w załączniku nr 2a do Decyzji nr 310/B/2022. Przedstawienie graficzne spójne jest przy tym z tekstem załącznika 2 tej decyzji, gdzie wskazano, że "Zgodnie z § 3.2 Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu analizowanej działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów. Mapa stanowi załącznik graficzny nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy. Za front działki przyjęto odcinek DE, który bezpośrednio przylega do drogi, z której będzie odbywał się główny wjazd i wejście na działkę". Przytoczona część opisowa analizy urbanistycznej zawiera jasne odesłanie do stanowiącej załącznik nr 2a do decyzji organu pierwszej instancji mapy, która określa zarówno granice inwestycji (oznaczone literami A-F), jak i granice obszaru analizowanego, których konfrontacja nie zrodziła wątpliwości w zakresie zgodności obszaru analizowanego z wymogami rozporządzenia. Podsumowując, o ile trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie wskazuje precyzyjnie podstawy wyznaczenia obszaru analizowanego, to brak ten nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie poza ogólnikowym zakwestionowaniem wyznaczonego obszaru analizowanego i przywoływanym brakiem uzasadnienia decyzji, nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za tym, iż obszar ten został wyznaczony w sposób niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Kierunku zapadłego orzeczenia nie mógł też w okolicznościach sprawy zmienić zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędne jego zastosowanie. Skarżący trafnie wskazuje, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania oraz treść przepisów przejściowych przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Przywołany przepis został dodany do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 3 stycznia 2022 r. stosownie do art. 2 pkt 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), której art. 4 stanowi, że do spraw wydania warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Nietrafnie zatem Sąd pierwszej instancji przytoczył ten przepis w uzasadnieniu wyroku jako jedną z podstaw materialnych orzeczenia, co jednak nie doprowadziło do uchybienia w zakresie prawa materialnego. Wynika to w istocie z tego, że w zakresie relewantnym dla sprawy art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi powtórzenie, a ściślej - podniesienie do rangi przepisu ustawowego i doprecyzowanie, uchylonego z dniem 3 stycznia 2022 r. § 3 ust 2 rozporządzenia, zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). W ten sposób powyższe uchybienie nie miało w realiach sprawy wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem sposób ustalenia obszaru analizowanego był zgodny z wymaganiami właściwej normy prawa materialnego. Nietrafne okazały się również sformułowane w obu podstawach kasacyjnych zarzuty odwołujące się do uchybienia § 5 ust. 1 rozporządzenia wskutek popełnionych błędów metodologicznych związanych z procesem wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zabudowa na działce nr [...] przy ul. (...) nie powinna stanowić odniesienia do wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że typ zabudowy na ww. działce to "m+u", co oznacza, że oprócz funkcji usługowej, znajdujący się tam budynek ma również charakter budynku mieszkalnego. Z kolei przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, że obecnie obiekt ten jest w całości wykorzystywany na cele niemieszkalne, nie znajdują potwierdzenia w niezakwestionowanym skutecznie stanie faktycznym. O wadliwości analizy nie świadczy również to, że przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy na działce nr [...] pominięto powierzchnię działek nr [...],[...] i [...], które w ocenie skarżącego kasacyjnie wraz z działką nr [...] stanowią jedną nieruchomość. Z mapy dołączonej do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że działki nr [...],[...] i [...] stanowią odrębne nieruchomości, które dodatkowo pozostają niezabudowane, wobec czego nie mogły być rozważane łącznie z działką nr [...] ani stanowić wzorca dla nowej zabudowy. Nie było zatem podstaw do uwzględniania ich powierzchni przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy na działce nr [...]. Niezasadnie jako naruszenie przepisów postrzega również skarżący kasacyjnie sposób uwzględnienia w analizie urbanistycznej zabudowy działki [...]. O ile w istocie trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że do wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy wzięto pod uwagę jedynie powierzchnię zabudowy mieszkalnej ustalając wskaźnik 0,16, w przeciwieństwie do powierzchni zabudowy działki nr [...], gdzie uwzględniono również budynek transportu i łączności, to ostatecznie negatywne skutki tej niekonsekwencji zostały ograniczone poprzez uwzględnienie zabudowy niemieszkalnej na działce nr [...] (wskaźnik 0,46) przy ustalaniu zakresu odstępstwa od wskaźnika średniego (s. 14 analizy). Odnosząc się do dalszych zastrzeżeń skarżącego związanych ściśle z ustalonym w decyzji parametrem wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji należy przypomnieć, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawodawca dopuścił jednocześnie w ust. 2 wskazanego przepisu wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Ze sporządzonej w realiach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (0,27) został ustalony na podstawie średniej arytmetycznej. Stanowi ona iloraz sumy wskaźników wielkości powierzchni zabudowy działek zabudowanych z obszaru analizowanego oraz liczby zabudowanych działek. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, taki sposób wyznaczenia średniego wskaźnika spełnia wymagania wynikające z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Przywołany przepis nie narzuca bowiem stosowania w tym celu średniej ważonej, posługując się szerszym określeniem "średniego wskaźnika". Średnia ważona, jako rodzaj średniej, w której poszczególne wartości mają przypisane różne wagi wpływające na ich znaczenie w końcowym wyniku, nie została wskazana w rozporządzeniu jako preferowana metoda wyznaczania średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Zastosowanie zatem w tym wypadku metody wyliczenia z odwołaniem się do średniej arytmetycznej nie narusza obowiązujących przepisów, nawet jeżeli w ocenie skarżącego kasacyjnie metoda średniej ważonej stanowiłaby bardziej celową i akceptowalną przez właścicieli nieruchomości sąsiednich formę ustalenia średniego wskaźnika. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie zostało wyczerpująco wyjaśnione zastosowanie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wynika, że w analizowanym obszarze wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 0,08 do 0,59, średnio - 0,27. W analizie zwrócono jednocześnie uwagę na dużą rozpiętość tego parametru w obszarze analizowanym oraz na to, że w obszarze analizowanym występują również budynki o przeznaczeniu niemieszkalnym. W ocenie sporządzającego analizę urbanisty przyjęty w decyzji przedział 0,27-0,41 pozwoli na budowę budynków, które dobrze wkomponują się w dotychczasową zabudowę obszaru analizowanego nie odbiegając ani funkcją ani powierzchnią zabudowy od budynków istniejących w sąsiedztwie. Ponadto, tak przyjęty parametr mieści się w zakresie występującym w analizowanym obszarze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było legalne i nie miało charakteru dowolnego. Organy obu instancji przywołały bowiem argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wywodzone z wyników przeprowadzonej analizy. Przyjęta ostatecznie wartość (od 0,27 do 0,41) stanowi pochodną zróżnicowanej funkcji i formy zabudowy sąsiedniej oraz istotnych różnic w wielkości powierzchni zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, w tym na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie (s. 14 analizy). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie okoliczność, że tak ustalony parametr pozwoli na zrealizowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy do około 370 m2 ani nie wprowadzi w obszar analizowany nieznanej tam dotąd funkcji, ani nie doprowadzi do dysharmonii architektoniczno-urbanistycznej. Zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i prowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z obszaru analizowanego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy mogło przybrać formę przedziału pomiędzy dwiema wartościami granicznymi (tzw. widełek). Z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia nie wynika zakaz ustalania poszczególnych parametrów urbanistycznych lub architektonicznych w takiej formie. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd o dopuszczalności takiego sposobu określenia wspomnianych parametrów. W tym zakresie wskazuje się, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zwykle nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, gdyż to w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dochodzi do ostatecznego i dokładnego ustalenia wymiarów projektowanego obiektu budowlanego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru przez oznaczenie przedziału w ramach wartości granicznych jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ architektoniczno-budowlany na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (zob. np. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., II OSK 72/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zaakceptowane przez Sąd a quo warunki zabudowy są wynikiem zachowania proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjmuje się jako wartość podstawową uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować swobodnie, ale w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Ustalenie warunków zabudowy, jako alternatywa dla porządku planistycznego, wymaga przede wszystkim, aby nowa zabudowa kontynuowała sposób zabudowy i zagospodarowania istniejący w sąsiedztwie urbanistycznym, mogącym stanowić wzorzec dla nowej zabudowy. Nie ma bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji i sposobu zabudowy występującego w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego. Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, w tym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Wobec tego określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może być wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne, uwzgledniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy stanowi swoistego rodzaju konsensus urbanistyczny wypracowany w oparciu o ściśle określone w rozporządzeniu reguły, których prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie nie podważyły zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.