II OSK 282/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1703/24 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r., znak KOC/1508/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1703/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.C. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 18 kwietnia 2024 r., znak KOC/1508/Ar/23 oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy (zwanego dalej "Zarządem") z dnia 24 stycznia 2023 r., nr 21/WZ/2023 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz dwóch szamb szczelnych na części działki nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie. Jednocześnie Sąd zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) zwanej dalej u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" odpowiada w istocie części działki ewidencyjnej i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może dotyczyć części działki ewidencyjnej, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla całej działki ewidencyjnej (przy braku wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających odmienne działanie); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 2 pkt 1a oraz z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym po dniu 3 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej, podczas gdy pojęcie "teren" należy utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej (poza szczególnymi wyjątkami, które nie wystąpiły jednak w sprawie). Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten został jednoznacznie wyodrębniony wnioskiem i przedstawiony na załączniku graficznym, a zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane wyłącznie w tej części, bez ingerencji w pozostały fragment działki. Kolegium utrzymuje, że co do zasady dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla całej działki ewidencyjnej, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stanowisko odmienne i z tego powodu uchylił decyzje organów. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej skarżące kasacyjnie Kolegium podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a oraz art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że pojęcie "teren" użyte w tych przepisach odpowiada w istocie części działki ewidencyjnej. Zakres tego zarzutu obejmuje wprost ocenę, czy z u.p.z.p. i regulacji dotyczących elementów wniosku oraz sposobu wyznaczania obszaru analizowanego wynika nakaz wiązania "terenu" z działką ewidencyjną, poza szczególnymi sytuacjami, które według skarżącego kasacyjnie Kolegium nie wystąpiły w sprawie. Skarżące kasacyjnie Kolegium twierdzi, że określenie "granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, ustalonych w trybie przepisów geodezyjnych. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, inwestor nie może wskazać dowolnie wybranego fragmentu działki jako "terenu" dla potrzeb postępowania o warunki zabudowy. Kolegium akcentuje także ryzyko obejścia prawa. W szczególności wskazuje na możliwość obchodzenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ograniczeń intensywności zabudowy oraz wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przez sztuczne dzielenie zamierzeń. W ujęciu skargi kasacyjnej, przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia miałaby ograniczać możliwość kontroli zamierzenia z punktu widzenia interesu publicznego, ponieważ organ pozostaje związany wnioskiem inwestora. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia musi być stwierdzenie, że z żadnego z powołanych przepisów u.p.z.p. nie wynika zakaz objęcia wnioskiem o warunki zabudowy terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a u.p.z.p., stosowany w sprawach warunków zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustanawia wymóg określenia granic terenu objętego wnioskiem i przedstawienia ich na kopii mapy. Przepis ten określa sposób udokumentowania granic na mapie pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie przesądza natomiast, że granice te muszą w każdym przypadku pokrywać się z granicą działki ewidencyjnej. Podobnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wiąże konsekwencje prawne z pojęciem "terenu" poprzez nakaz wyznaczenia wokół tego terenu obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Przepis ten operuje kategoriami "frontu terenu" i "szerokości frontu terenu", co pokazuje, że "teren" jest w ujęciu ustawowym obszarem, którego granice są wskazywane dla potrzeb postępowania planistycznego i mają znaczenie funkcjonalne. Trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustawodawca na gruncie u.p.z.p. posługuje się zarówno pojęciem "działki", jak i pojęciem "terenu". W tej sytuacji, zgodnie z regułami wykładni, nie ma podstaw, aby bez wyraźnych powodów różnym zwrotom użytym w tym samym akcie prawnym przypisywać tożsame znaczenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że konsekwencja terminologiczna ma znaczenie normatywne, a różnicowanie zwrotów powinno być odczytywane jako zabieg celowy, jeżeli brak jest przesłanek przeciwnych (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79–80. Nie zmienia tej oceny odwołanie się przez skarżące kasacyjnie Kolegium do art. 2 pkt 12 u.p.z.p. i do znaczenia działki budowlanej. Definicja ta ma charakter funkcjonalny. Kładzie nacisk na to, aby teren przeznaczony do realizacji obiektów budowlanych posiadał odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Jest oczywiste, że przy większych nieruchomościach wymagania te mogą być spełnione także w odniesieniu do ich części, jeżeli ta część tworzy spójny, funkcjonalnie wyodrębniony obszar. Sama definicja działki budowlanej nie uzasadnia więc wniosku, że teren inwestycji musi zawsze obejmować całą działkę ewidencyjną. W tym kontekście istotne jest także to, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej znajduje oparcie w utrwalającym się orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że co do zasady jest to dopuszczalne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Taką wykładnię prezentowano m.in. w wyrokach: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24; z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24; z dnia 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 930/24 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kierunku wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdy wskazał na przeważającą linię orzeczniczą ukształtowaną w orzeczeniach z dnia 3 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II OSK 2083/23 oraz II OSK 1469/23. Nie można przy tym pominąć, że ujęcie dopuszczające wskazanie części działki jako terenu inwestycji ma walor racjonalny. Pozwala na zrównoważenie ochrony wartości publicznych, w tym ochrony środowiska, z prawem zabudowy nieruchomości w granicach prawa. W realiach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, że skarżąca objęła wnioskiem część działki ewidencyjnej, a w ramach tego wniosku wyłączyła z zamierzenia część stanowiącą użytek leśny, na którym nie miała być realizowana żadna inwestycja, a teren ten nie miał być utwardzony ani przekształcony. Skarżąca przedstawiła też graficzne oznaczenie na mapie linii inwestycji i części działki wyłączonej z zakresu inwestycji. Są to okoliczności, które wpisują się w podstawowy warunek dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia, czyli w wymóg jednoznacznego wyodrębnienia terenu i jego prezentacji na załączniku graficznym. W świetle powyższego nie jest trafny argument skarżącego kasacyjnie Kolegium, że wskazanie granic terenu wnioskiem miałoby stanowić wprowadzenie "dowolnych" granic w sensie geodezyjnym. Określenie terenu objętego wnioskiem i wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji służy celom postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Nie prowadzi do zmiany granic działki ewidencyjnej ani do wykreowania nowego bytu geodezyjnego. Ustalenie warunków zabudowy jest rozstrzygnięciem o dopuszczalności określonego sposobu zagospodarowania wskazanego terenu, przy zachowaniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i zgodności z przepisami odrębnymi. Tak ujęty "teren" ma znaczenie normatywne w ramach tego postępowania i pozostaje związany z dokumentacją mapową dołączoną do wniosku. Nieusprawiedliwione pozostaje także odwołanie się przez skarżące kasacyjnie Kolegium do ryzyka obejścia prawa. Należy przyjąć, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może prowadzić do obchodzenia ustawowych wymagań dotyczących ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także obowiązku zachowania zgodności z przepisami odrębnymi, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W sferze ochrony środowiska mieści się również wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy jest ona przewidziana w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W praktyce chodzi także o zapobieżenie zjawisku sztucznego dzielenia przedsięwzięć, które mogłoby prowadzić do uniknięcia wymogów oceny oddziaływania na środowisko. W orzecznictwie zwracano uwagę na tę problematykę, określaną jako salami slicing (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23). Zasadnicze znaczenie ma jednak to, że tego rodzaju ryzyko musi być wykazane w odniesieniu do konkretnej sprawy. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie wskazało, aby w wyniku ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem skarżącej miało dojść do obejścia konkretnych przepisów prawa. Kolegium przedstawiło argumentację generalną, opartą na hipotezach co do ewentualnych zachowań inwestorów. Tymczasem organy władzy publicznej nie mogą opierać rozstrzygnięcia na założeniu o przyszłym naruszeniu prawa, które nie wynika z materiału sprawy. Wynika to z zasady praworządności i z obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa. W tym sensie znaczenie ma także zasada domniemania dobrej wiary stron. W orzecznictwie podkreślano, że nie jest dopuszczalne czynienie hipotetycznych założeń o zamiarze obejścia prawa bez konkretnych podstaw dowodowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 768/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy obejmował zasadniczą część działki ewidencyjnej, ponieważ teren objęty wnioskiem stanowił 2043 m² z 2392 m². Wniosek zmierzał do wyłączenia z zamierzenia tej części działki, która była oznaczona jako użytek leśny. Tego rodzaju ujęcie nie potwierdza tezy o instrumentalnym wyznaczaniu "dowolnego" fragmentu działki wyłącznie w celu obejścia wymogów określonych prawem. Wskazuje raczej na próbę ukształtowania zamierzenia tak, aby nie ingerowało w użytek leśny i aby podlegało ocenie w granicach jasno zakreślonego terenu. Warto zauważyć też, że teren oznaczony jako LsV obejmuje pas przy granicy działki nr [...] w jej części północnej, a pozostała część działki, jako kompleks, stanowi teren RVI. Takie uwarunkowania przestrzenne nie wskazują, aby inwestycja miała być immanentnie związana z przekształceniem terenu leśnego, choćby w sferze faktycznej. Zaprojektowane budynki mieszkalne inwestorka rozlokowała w obrębie działki, która nie ma charakteru lasu i stanowi zwarty teren RVI, w jej granicach. Z tych przyczyn nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wykładał art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Skoro Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu, to zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i uchylił decyzje organów wydane z naruszeniem prawa materialnego przez przyjęcie, że wniosek nie mógł obejmować części działki. Drugi zarzut skargi kasacyjnej, oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia, w istocie powiela tę samą tezę. Skarżące kasacyjnie Kolegium ponownie twierdzi, że pojęcie "teren" należy utożsamiać z działką ewidencyjną, a użycie zwrotów "teren", "front terenu" i "granice terenu" nie wywołuje skutków normatywnych w zakresie dopuszczalności objęcia wnioskiem części działki. Kolegium akcentuje też, że przepisy nie zawierają definicji legalnej "terenu", oraz powołuje argumenty systemowe, w tym odwołania do regulacji wykonawczych. W świetle analizy przedstawionej wyżej zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Skoro nie ma podstaw normatywnych do utożsamienia pojęć "teren" i "działka", to nie ma też podstaw do przyjęcia, że § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia muszą być interpretowane w sposób wykluczający możliwość wskazania terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Przeciwnie, przepisy te posługują się pojęciem "terenu objętego wnioskiem" oraz "frontu terenu", co pozostaje spójne z ujęciem, w którym "teren" jest obszarem wyznaczonym dla potrzeb postępowania o warunki zabudowy i poddanym analizie urbanistycznej. Sam brak definicji legalnej nie uzasadnia automatycznego przyjęcia, że ustawodawca chciał nadać pojęciu "teren" znaczenie identyczne z "działką ewidencyjną", zwłaszcza gdy w tym samym systemie prawnym funkcjonują oba te zwroty i oba są używane w przepisach regulujących warunki zabudowy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.