II OSK 2824/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 364/22 w sprawie ze skargi P. N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 59/2022 z dnia 25 stycznia 2022 r. stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 364/22, oddalił skargę P. N. (dalej jako "skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2022 r. nr 59/2022 w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem z dnia 23 października 2020 r. nr 94/2020 nakazał skarżącemu wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi dojazdowej – do ogrodzonych i zabudowanych działek w [...], przebiegającej po działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...], realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora P. N. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej wskazanych w ww. postanowieniu dokumentów, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. Odpis powyższego postanowienia został doręczony dorosłemu domownikowi w dniu 27 października 2020 r. Skarżący 10 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego) złożył zażalenie na powyższe postanowienie oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wniosek o przywrócenie terminu został rozpatrzony przez PINB w Suchej Beskidzkiej (postanowienie z 1 grudnia 2020 r. nr 106/2020 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia), które następnie uchylił Małopolski WINB w Krakowie postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r. Nr 394/2021 z uwagi na niewłaściwość PINB w przedmiotowej sprawie. Sprawę rozpoznał Małopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wydał w dniu 25 stycznia 2022 r., postanowienie nr 58/2022, którym odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w Suchej Beskidzkiej nr 94/2020 z 23 października 2020 r. Poinformowano skarżącego o ostateczności tego postanowienia i możliwości zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego. Tego samego dnia MWINB wydał postanowienie nr 59/2022 znak: WOB.7722.199.2021.AJAN, w którym stwierdził na podstawie art. 134 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2) i art. 83 ust. 2 PrBud, że zażalenie wniesione przez skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 94/2020 z dnia 23 października 2020 r., którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. postanowiono inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, przy budowie drogi dojazdowej realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. W piśmie z dnia 3 marca 2022 roku skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie MWINB nr 59/2022. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 364/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia w sprawie Sąd stwierdził, że zażalenie na postanowienie musi być wniesione w terminie określonym w art. 141 § 2 k.p.a., to jest w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Sąd zauważył, że zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy miała okoliczność, że strona złożyła zażalenie po terminie (co na gruncie przedmiotowej sprawy miało miejsce i nie ulega wątpliwości) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wobec tego organ odwoławczy w pierwszej kolejności był obowiązany rozpoznać wniosek o przywróceniu terminu. Ewentualne bowiem przywrócenie terminu otwierało drogę do rozpoznania wniesionego zażalenia. W przypadku natomiast ostatecznej odmowy przywrócenia terminu, konieczne jest następnie stwierdzenie przez organ, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie najpierw wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (nr 58/2022), a dopiero następnie postanowienie (nr 59/2022) stwierdzające, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu dla jego wniesienia. Sąd podkreślił, że podstawą dla wydania postanowienia nr 59/2022 było wyłącznie ustalenie okoliczności wniesienia zażalenia po terminie, co miało miejsce wobec nieprzywrócenia terminu do jego wniesienia. Jeżeli zażalenie zostało wniesione po terminie i wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu wniesienia zażalenia (art. 58 § 2), względnie gdy wniosek o przywrócenie terminu został ostatecznie oddalony, organ odwoławczy, na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., jest obowiązany wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi wniesienia zażalenia Stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia zażalenia nie zależy od uznania organu II instancji, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem, operowanie w odniesieniu do omawianej okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 21 marca 1997 r., sygn. SA/Łd 2990/95, NSA z dnia 14 lutego 2017 roku, sygn. II OSK 1363/15, NSA z dnia 11 kwietnia 2019 roku, sygn. II OSK 1043/18, NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2378/20, z dnia 24 listopada 2021 roku, sygn. II GSK 2058/21). Sąd stwierdził, że konsekwencją wydania postanowienia MWINB nr 58/2022 z dnia 25 stycznia 2022 roku musiało być wydanie kolejnego postanowienia nr 59/2022 z dnia 25 stycznia 2022 roku, w którym organ stwierdził wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Wydając zaskarżone postanowienie (nr 59/2022) organ nie rozstrzygał już przy tym zasadności lub bezzasadności przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, albowiem ta kwestia została już ostatecznie przesądzona w postanowieniu nr 58/2022. Sąd wskazując na przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stwierdził, że nie mogą mieć znaczenia wszystkie powoływane w skardze okoliczności. Koncentrują się one bowiem na braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Okoliczności te mają znaczenie jednak tylko dla oceny zasadności przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, nie mogą być jednak podstawą dla wzruszenia postanowienia stwierdzającego, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu dla jego wniesienia. P. N. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a, w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący uchybił ustawowemu terminowi do złożenia zażalenia i jednocześnie nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu temu terminowi; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 58 K.p.a., art. 59 § 2 K.p.a. i art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji poprzez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy wskazał on stan faktyczny będący podstawą złożenia wniosku o przywrócenie terminu tj. objawy chorobowe w okresie trwania drugiej fali pandemii koronawirusa, tj. m. in. początek listopada 2020 r., a w związku z tym stan wymagający odosobnienia na skutek stanu zdrowia oraz obawy o zdrowie i życie skarżącego oraz osób najbliższych; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 42 oraz 43 K.p.a. poprzez uznanie, że pismo zostało doręczone adresatowi w dacie odbioru widniejącej na potwierdzeniu odbioru, podczas gdy koniecznym jest zobowiązanie się odbiorcy do doręczenia pisma adresatowi w myśl wskazanych norm prawnych i wobec czego nie doszło do jego skutecznego doręczenia korespondencji w zgodzie z procedurą administracyjną, albowiem adresat korespondencji przebywał w odosobnieniu w okresie drugiej fali pandemii koronawirusa, tj. początek listopada 2020 r., na skutek stanu zdrowia oraz obawy o zdrowie i życie skarżącego oraz osób najbliższych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 365/22, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wystąpił o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna P. N. nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego kasacyjnie jest pozbawiona podstaw. Jak stanowi art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postpowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia miało stwierdzenie czy skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy postanowienie PINB w Suchej Beskidzkiej z 23 października 2020 r. Nr 94/2020 zostało doręczone skutecznie dorosłemu domownikowi pod adresem skarżącego w dniu 27 października 2020 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się wskazanie, że dorosły domownik podjął się oddania przesyłki adresatowi. Wobec czego uznać należało, że przesyłka zawierająca ww. postanowienie została doręczona skarżącemu skutecznie i od 27 października 2020 r. biegł termin 7 dni na wniesienie zażalenia. Termin ten upłynął bezskutecznie 3 listopada 2020 r. bowiem skarżący wniósł zażalenie dopiero 10 listopada 2020 r. Zatem nie można zaprzeczyć temu , że w sprawie rzeczywiście doszło do uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że dla ustalenia uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia zasadnicze znaczenie miał okoliczność rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Gdyby bowiem organ termin przywrócił, to zażalenie odniosło by skutek i zostało rozpoznane. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca albowiem MWINB ostatecznym postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. nr 58/2022, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w Suchej Beskidzkiej nr 94/2020 z 23 października 2020 r. Wówczas zmaterializowała się podstawa do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie do wniesienia zażalenia stosownie do art. 134 K.p.a. Odmowa przywrócenia terminu determinowała uznanie, że termin wniesienia zażalenia upłynął i nie został przywrócony a zatem należało ten stan potwierdzić właściwym postanowieniem. Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia albowiem nie odnoszą się do istoty przedmiotu sprawy. Skarżący kasacyjnie przywołuje okoliczności mające znaczenie dla przywrócenia terminu a nie okoliczności wskazujące na zachowanie terminu. Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi w niniejszym postępowaniu nie miało znaczenia. Kwestia ta została rozpatrzona przez organ a następnie sądy administracyjne, które nie dopatrzyły się w tym zakresie uchybień. Kwestionowanie oceny okoliczności przemawiających za przywróceniem terminu nie ma znaczenia dla legalności wydania niniejszego postanowienia. Rozpatrywana sprawa dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie zaś przywrócenia tego terminu. Obiektywnie rzecz biorąc z akt wynika, że terminowi uchybiono, nie został on przywrócony a zatem należało stwierdzić jego uchybienie zaskarżonym postanowieniem. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy jak i Sąd I instancji słusznie nie kwestionowali daty doręczenia przesyłki z postanowieniem skarżącemu 27 października 2020 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, które korzysta z domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego czyli prawdziwości okoliczności w nim stwierdzonych, wynika jednoznacznie, że przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Skarżący nie zaprzeczał tej okoliczności. Wskazywał jedynie, że dorosły domownik nie zobowiązał się do przekazania przesyłki co jest niezgodne z tym co wynika z dokumentu urzędowego (zpo) znajdującego się w aktach (k.19 verte akt adm.). Okoliczności doręczenia przesyłki skarżącemu również nie można podważyć twierdzeniem, że skarżący przebywał w odosobnieniu wywołanym Covid. Z faktu przebywania skarżącego w izolacji nie wynika, że nie było możliwości przekazania mu przesyłki odebranej przez dorosłego domownika. Skoro było to domownik a skarżący przebywał w miejscu adresowania przesyłki, to siłą rzeczy obie te osoby przebywały w tych samych pomieszczeniach pod jednym adresem a zatem miały możliwość kontaktować się. Nawet gdyby przebywały w pomieszczeniach odrębnych to nie wykluczało to przekazania informacji o przesyłce a nawet jej treści pomiędzy domownikiem a adresatem. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowego wskazać należy, że wyrok w sprawie dotyczącej oceny legalności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia został wydany przez NSA tego samego dnia co wyrok w niniejszej sprawie i oddalono nim skargę kasacyjną skarżącego. Wobec tego kwestia legalności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z 22 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 38/23 i nie było podstaw do zawieszania postępowania z uwagi na istotne kwestie rozstrzygane w innym postępowaniu. W takiej sytuacji Sąd I instancji słusznie uznał, że organ postąpił zgodnie z prawem wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.