II OSK 2857/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 152/22 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej im. [...] w Ś. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 152/22, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej im. [...] w Ś. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej w Ś. z w sprawie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej im. [...] w Ś. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2021 r. poz. [...]) – dalej: "uchwała", w części obejmującej § 11 ust. 1 pkt 6 jej załącznika. Uzasadniając skargę Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1479) – dalej: "ustawa o bibliotekach", polegające na użycie w uchwale sformułowania: "inne dozwolone prawem" źródła finansowania biblioteki. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach upoważnił organizatora do określenia, w statucie biblioteki, źródeł jej finansowania. Na tej podstawie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do jasnego i precyzyjnego określenia źródeł finansowania biblioteki. Użycie w § 11 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały sformułowania: "inne dozwolone prawem" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania Biblioteki Publicznej im. [...] w Ś. ma charakter otwarty. Nie dookreśla on form finasowania, bo dopuszcza każde środki dozwolone prawem. Możliwe jest wówczas finansowanie biblioteki w zakresie nieprzewidzianym wprost przez statut. Tym samym w sposób istotny narusza ona art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, bo nie przestrzega zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. W odpowiedzi na skargę Gmina Ś. wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd, że takie określenie źródeł finansowania biblioteki, jako zbyt ogólne nie jest dopuszczalne. W ocenie tego Sądu kwestionowane unormowanie § 11 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały jest nieprecyzyjne i w sposób bardzo ogólny określa źródła finansowania biblioteki. Otwiera to możliwość szerokiej interpretacji wskazanej regulacji i swobodnego, samodzielnego określania takich źródeł przez dyrektora biblioteki. Tymczasem kompetencja do określenia konkretnych źródeł finansowania biblioteki należy do rady gminy (organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), a miejscem ich wyłącznej regulacji jest statut biblioteki (akt prawa miejscowego). W świetle argumentów Gminy Ś. skupiających się wokół samodzielności instytucji kultury, wywodzonej z regulacji art. 27 i nast. ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 194) – dalej: "ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", Sąd meriti wskazał, że biblioteka jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, samodzielnie prowadzącym gospodarkę w ramach posiadanych środków. Biblioteka, korzystając z przyznanej jej samodzielności, będzie oczywiście korzystała z dostępnych dla niej w danym momencie źródeł finansowania, ale tylko spośród tych, które zostaną określone w jej statucie. Przepisy ustawy o bibliotekach samodzielności tej nie naruszają. Zgodnie bowiem z art. 40 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 730 i 1696), ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1479) oraz ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2019 r. poz. 917 i 1726) w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej w formach określonych w tych ustawach. Oznacza to, że przepisy ustawy o bibliotekach stanowią lex specialis względem przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z powyższego zestawienia wynika, że rada gminy, uchwalając statut biblioteki jako instytucji kultury, nie jest upoważniona do uregulowania kwestii związanych z gospodarką finansową instytucji, za wyjątkiem analizowanej regulacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o bibliotekach, a więc określenia źródeł finansowania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Ś. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) błędną wykładnię art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez uznanie, że źródła finansowania biblioteki muszą być wskazane w statucie szczegółowo i ściśle, z powołaniem precyzyjnych nazw rodzajów źródeł, a nie jest wystarczające wskazanie źródeł finansowania przez posłużenie się klauzulą generalną pozwalającą ustalić kategorie źródeł finansowania, z których może korzystać biblioteka; 2) błędną wykładnię art. 27 ust. 1-4 w zw. z art. 40 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez uznanie, że reguły wyrażone w art. 27 ust. 1-4, które nadają instytucji kultury samodzielność w zakresie gospodarki finansowej, nie mają zastosowania do bibliotek; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 559, ze zm.) – dalej: "u.s.g." w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez uznanie, że § 11 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej im. [...] w Ś. jest nieważny, pomimo tego że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności § 11 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej im. [...] w Ś., pomimo braku podstaw do tego. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: - na podstawie 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, w tym też w zakresie uzupełnionym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2022 r. oraz oddalenie złożonej przez Wojewodę Dolnośląskiego skargi w całości; - ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, w tym też w zakresie uzupełnionym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2022 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; - zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z przepisami, - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać na wstępie należy, że w świetle art. 4 ust. 1 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach, do podstawowych zadań bibliotek należy gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych, a także obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie. Do zadań bibliotek może ponadto należeć prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o bibliotekach stanowi natomiast, że usługi bibliotek, których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, są ogólnie dostępne i bezpłatne, jednak wyjątek w tym zakresie z woli ustawodawcy został przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy o bibliotekach, który określa sytuacje, kiedy opłaty mogą być pobierane. Z kolei art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach stanowi, że biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut biblioteki powinien w szczególności określać, cele i zadania biblioteki, organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów, nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, a także źródła finansowania działalności biblioteki (art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach). Natomiast dyspozycja art. 2 ustawy o bibliotekach jednoznacznie stanowi, że do spraw nieuregulowanych ustawą o bibliotekach stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Powyższe odesłanie systemowe świadczy o woli ustawodawcy rozszerzenia zakresu przedmiotowego działalności prowadzonej przez biblioteki. Jest to bowiem niewątpliwie jedna z ustawowych form organizacyjnych działalności kulturalnej, której celem jest również tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Forma jak i zakres tej działalności w powyższej ustawie nie zostały ograniczone. Natomiast brak w ustawie o bibliotekach regulacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, umożliwia odpowiednie zastosowanie w tym przypadku przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto w art. 3 ust. 2 tej ustawy zastrzeżono tylko, że nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1. Dlatego też, przy założeniu, że zamierzona działalność nie będzie stanowiła działalności kulturalnej, a contrario możliwym jest prowadzenie działalności gospodarczej przez instytucje kultury takie jak biblioteka, przy czym działalność taką powinien regulować statut tego rodzaju jednostki. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury, a więc również biblioteki, powinien regulować prowadzenie działalności innej niż kulturalna, jeżeli oczywiści instytucja taka zamierza prowadzić tego rodzaju działalność. Dlatego też ograniczenia dotyczące prowadzenia przez bibliotekę działalności gospodarczej nie wprowadzają przepisy art. 4 w związku z art. 14 ust. 1-3 ustawy o bibliotekach, które w sytuacji prowadzenia przez bibliotekę działalności regulowanej przepisami tej ustawy zezwalają na pobór opłat tylko w określonych sytuacjach. Tego rodzaju wykładnia nie bierze pod uwagę, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bibliotekach, działalność biblioteki, jako forma działalności kulturalnej, podlega regulacjom stosowanych odpowiednio przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że biblioteka może dodatkowo prowadzić działalność inną niż ujęta w art. 4 ustawy o bibliotekach i czerpać z niej zyski, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona w kolizji z realizacją podstawowych celów tej instytucji kultury. Zatem instytucja kultury może dodatkowo prowadzić działalność inną niż działalność kulturalną, która stanowi jej istotę, czyli może to być działalność gospodarcza, a o rodzaju i zakresie tej innej działalności przesądza statut danej instytucji kultury, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona kolidować z realizacją ustawowych i podstawowych celów takiej biblioteki jako instytucji kultury. Jak wskazano w § 11 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały nadającej statut Miejskiej Bibliotece Publicznej w Ś. źródłami finansowania Biblioteki są m.in.: "inne dozwolone prawem". Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie jest dopuszczalne określenie źródeł finansowania biblioteki w tak generalny sposób. Otwiera to bowiem możliwość szerokiej interpretacji wskazanej regulacji i swobodnego określania takich źródeł przez organ wykonawczy. Jak już wyżej podniesiono, skoro ustawodawca w art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach wskazał, że statut określa źródła finansowania biblioteki, to jest to element uchwały, który ma wskazywać na konkretnie dookreślone źródła, z których będzie finansowana biblioteka. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście, art. 2 Konstytucji, z którego wynika reguła przyzwoitej legislacji. W jej świetle, przepisy powinny być konstruowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Omawiana zasada jest funkcjonalnie związana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochroną zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, które nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości, co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Precyzja w sformułowaniu przepisów powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Znaczny stopień niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego, z której wywodzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie tylko poszczególne przepisy powinny być sformułowane poprawnie z punktu widzenie językowego i logicznego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt P 6/04, OTK- A 2005 r., nr 5A. poz. 50; z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, OTK-A 2003 r. Nr 8, poz. 83). Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa uchwała ma walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Z jego normatywnego charakteru wynika zatem konieczność formułowania zawartych w nim postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, a regulacje w nim zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzyste. Kwestionowane unormowanie nie spełnia tych wymogów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawa, a co za tym idzie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.