II OSK 2915/24

Dnia 14 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 176/24 w sprawie ze skargi E. S.A. w Gdańsku na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr 943/OPON/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Płońskiego z dnia 21 lutego 2023 r. Nr 50/2023 znak: AB.6740.13.2023, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E. S.A. w Gdańsku kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wyrokiem z 31 lipca 2024 r. r., VII SA/Wa 176/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. S.A. w G. (Spółka, Inwestor) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 listopada 2023 r. nr 943/OPON/2023, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Nr 50/2023 z 21 lutego 2023 r. Starosta Płoński, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Spółki), na budowę sieci kablowej SN 15kV, budowę stacji transformatorowej SN/nn 15/0,4 kV, przebudowę, demontaż oraz budowę sieci napowietrznej nn 0,4 kV, budowę elektroenergetycznej sieci kablowej nn 0,4 kV wraz z szafkami pomiarowymi na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina R. (decyzja o pozwoleniu na budowę). 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 176/24 kolejno wskazano, że 24 lipca 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Płońsku wpłynął wniosek W.S. o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty Płońskiego, który decyzją z 6 września 2023 r., znak: AB.6740.13.2023, odmówił wygaśnięcia własnej decyzji Nr 50/2023 z 21 lutego 2023 r. o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od ww. decyzji złożył W.S. 2.3. W wyroku wskazano dalej, że Wojewoda Mazowiecki wezwał Inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane na czas postępowania oraz o przedłożenie dokumentów je potwierdzających. W dniu 7 listopada 2023 r., do Wojewody wpłynęły przekazane przez W.S. odpisy zupełne ksiąg wieczystych. Inwestor w piśmie z 6 listopada 2023 r. ustosunkował się do tego wezwania organu wojewódzkiego, a także przekazał załączniki, na podstawie których wykazywał swoje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. 2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 176/24 przywołano, że opisaną na wstępie decyzją Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb), uchylił decyzję Starosty Płońskiego z 6 września 2023 r. i stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty z 21 lutego 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W wyroku przywołano argumentację organu odwoławczego, który wskazał, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina R.. Tytuł, z którego wynika ww. prawo to: oświadczenie woli W.S. z 7 maja 2022 r., w stosunku do działki nr ew. [...]; oświadczenie woli T.L. z 7 maja 2022 r., w stosunku do działki nr ew. [...] i [...]; oświadczenie woli T.L. z 7 maja 2022 r., w stosunku do działki nr ew. [...]; pismo Wójta Gminy R. z 3 listopada 2022 r., znak: RRG.7230.42.2022.ML, wyrażające zgodę na umieszczenie niezbędnych urządzeń w pasie drogowym wewnętrznej drogi gminnej oznaczonej w stosunku do działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W odniesieniu do umowy zawartej 7 maja 2022 r., pomiędzy Spółką, a W.S. (właścicielem działki nr ew. [...]), pn. "Oświadczenie woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami" Wojewoda stwierdził, że zgodnie z jej brzmieniem właściciel działki wyraził zgodę na nieodpłatne udostępnienie swojej nieruchomości w celu posadowienia kabli elektroenergetycznych SN 15kV oraz wyprowadzenie kabla SN 15 kV z istniejącego słupa SN. Ponadto wyraził on zgodę na istnienie i pozostawienie na swojej nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych przez cały okres ich użytkowania i umożliwienie uprawionym przedstawicielom przedsiębiorstwa energetycznego dostęp do tych urządzeń w celu wykonywania czynności eksploatacyjnych, konserwacji, remontów, modernizacji, przebudowy oraz usuwania awarii. Jak wskazuje W.S. w piśmie z 16 lipca 2023 r., (wniosek o wygaśnięcie decyzji), pismem z 15 lipca 2023 r., skierowanym do Spółki wycofał on swoją zgodę na udostępnienie gruntów o nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w m. S., gmina R., które jak wskazuje, są współwłasnością jego i żony – D.S., przy czym do wniosku dołączył kserokopię przedmiotowego pisma z 15 lipca 2023 r., wraz z dowodem nadania przesyłki listowej rejestrowanej. Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki pismem z 25 października 2023 r., wezwał Inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane na chwile obecną oraz o przedłożenie dokumentów je potwierdzających. W odpowiedzi na wezwanie inwestor w piśmie z 6 listopada 2023 r., wskazał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisane przez przedstawiciela firmy [...], posiada na podstawie przedłożonych do pisma kserokopii trzech oświadczeń woli z 7 maja 2022 r., oraz z pisma Wójta Gminy R. z 3 listopada 2022 r., znak: RRG.7230.42.2022.ML wyrażającego zgodę na umieszczenie niezbędnych urządzeń w pasie drogowym wewnętrznej drogi gminnej. Ponadto Inwestor wskazał, że w związku z ww. pismem W.S., zawiesił roboty budowlane, a do momentu powzięcia informacji o wycofaniu zgody zrealizował zakres prac obejmujący: słupową stację transformatorową SN/nn 15/04 kV wraz z infrastrukturą pomiarową; część linii kablowej SN 1 5kV, linię kablową nn 0,4 kV wraz z szafką pomiarowo-kablową. Organ odwoławczy podał także, że 7 listopada 2023 r., do Wojewody Mazowieckiego wpłynęły przekazane przez W.S. odpisy zupełne ksiąg wieczystych, z których wynika, że jest on właścicielem działki nr ew. [...] w m. S., gm. R. (KW nr [...]), natomiast pozostałe działki wskazane przez niego we wniosku o wygaszenie decyzji są działkami wchodzącymi w skład gminnej drogi wewnętrznej, których właścicielem jest Gmina R. (KW nr [...]). Biorąc pod uwagę powyższe, organ wskazał, iż Inwestor nie posiada na chwilę obecną prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...] w m. S., gm. R., z uwagi na wycofanie zgody na wykonywanie na niej robót budowlanych przez jej właściciela. 3.1. Na w/w decyzję organu odwoławczego skargę wniosła Spółka zaskarżając ją w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie w/w decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3.2. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 uPb, poprzez brak odmowy ustalenia przez organ odwoławczy wygaśnięcia decyzji z 21 lutego 2023 r., Nr 50/2023 Starosty Płońskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy uznał, że przepis ten nie stanowi wyłącznej podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji czego Wojewoda zastosował art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji gdy zamknięty katalog przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę opiera wyłącznie na przesłankach zawartych w przepisie art. 37 ust. 1 uPb. W konsekwencji powyższego, zdaniem skarżącej, brak zaistnienia w warunkach niniejszej sprawy przesłanek z art. 37 ust. 1 uPb winien skutkować odmową stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pzowoleniu na budowę, oraz utrzymaniem w mocy decyzji Starosty Płońskiego z 6 września 2023 r. 3.3. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty Płońskiego Nr 50/2023 z 21 lutego 2023 r., znak: AB.6740.13.2023, w sytuacji gdy: - w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wystąpiły ustawowe przesłanki uprawniające do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji, w szczególności nie nakazywał tego przepis prawa, a stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji sprzeciwiał się interes publiczny, ponieważ budowa sieci kablowej, sieci transformatorowej, przebudowa, demontaż oraz budowa sieci napowietrznej, budowa elektroenergetycznej sieci kablowej przez skarżącą stanowią realizację celu publicznego, - przepis ten stanowi lex generali względem art. 37 ust. 1 uPb i w sytuacji cofnięcia zgody stanowiącej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, art. 162 K.p.a. nie może stanowić podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez arbitralne uznanie, że okoliczność utraty przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości prowadzi do bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, albowiem w ten sposób ustał jeden z fundamentalnych elementów stosunku materialnoprawnego warunkujący wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane tylko w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb, natomiast z art. 37 ust. 1 ani z innych przepisów uPb nie wynika też, aby następstwem utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, - arbitralne stwierdzenie, że decyzja Starosty Płońskiego Nr 50/2023 z 21 lutego 2023 r. narusza interes prywatny W.S., mimo że brak jest materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie powyższego, zwłaszcza w warunkach, gdy uczestnik uprzednio udzielił zgodę na lokalizację inwestycji na jego nieruchomości. 3.4. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. 3.5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. 3.6. Skarżąca w piśmie procesowym z 12 lipca 2024 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego do pisma oświadczenia woli nr PJ02880/24 z 5 lipca 2024 r. wraz z oświadczeniem woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z demontażem urządzeń elektroenergetycznych z 5 lipca 2024 r. wraz z załącznikami, celem ustalenia faktu w postaci udzielenia zgody przez D.S. i P.S., będącymi jedynymi spadkobiercami W.S., na udostępnienie nieruchomości dla potrzeb posadowienia w przyszłości urządzeń elektroenergetycznych. Ponadto D.S. i P.S. przy piśmie z 16 lipca 2024 r. przedłożyły do akt oświadczenie woli stron nr PJ02880/24 z 5 lipca 2024 r. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. Sąd pierwszej instancji wykluczył stosowanie art. 37 ust. 1 uPb w przedmiotowej sprawie, skoro nie zaszły przewidziany w nim przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Przywołano treść art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz stanowiska doktrynalne odnośnie stosowania tych konstrukcji. W dalszych motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że rację miał organ odwoławczy twierdząc, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania dz. ew. [...] w m. S., gm. R. na cele budowlane, z uwagi na wycofanie przez właściciela nieruchomości zgody na wykonywanie na niej robót budowlanych. W konsekwencji utrata tytułu prawnego do nieruchomości prowadzi do bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, bowiem w ten sposób ustał jeden z podstawowych elementów stosunku materialnoprawnego warunkujący wydanie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji wywodził, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane daje podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie jest możliwe wykonanie decyzji przez Inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i leży w interesie właściciela nieruchomości. W przekonaniu sądu a quo w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu ze wskazanych przez stronę skarżącą dokumentów, skoro dotyczyły okoliczności, które wystąpić miały już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zupełności wystarczył do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie dostrzegł także uchybień w postępowaniu wyjaśniającym. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935, Ppsa – w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator ustawy – uwaga Sądu) wydanej decyzji zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 37 ust. 1 uPb przez błędną wykładnię powyższego przepisu prawa materialnego; sąd pierwszej instancji wskazał, że dyspozycja tego przepisu nie stwarza wyłącznej podstawy do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, uznając przy tym, że norma art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi w niniejszej sprawie samodzielną podstawę prawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, podczas gdy zamknięty katalog przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę zawarty jest wyłącznie w art. 37 ust. 1 uPb jako przepisie szczególnym, wobec powyższego brak spełnienia przesłanek z w/w przepisu powinien skutkować odmową stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Płońskiego Nr 50/2023 z 21 lutego 2023 r., oraz utrzymaniem w mocy decyzji tegoż organu wydanej w I instancji; - art. 4 zw. z art. 3 pkt 11 i art. 28 ust. 1 uPb przez przeprowadzenie błędnej wykładni przywołanych wyżej przepisów uPb, polegającej na uznaniu, że inwestor powinien legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji, podczas gdy przepis ten jak również inne regulacje prawne nie nakładają obowiązku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością przez cały okres realizacji inwestycji, a wyłącznie w dacie składania wniosku; Inwestor w chwili wydania pozwolenia na budowę legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a okoliczność utraty prawa do dysponowania nieruchomością nie należy do żadnej z kategorii przyczyn powodujących utratę ważności wydanego pozwolenia na budowę; 5.3. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ppsa przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty Płońskiego Nr 50/2023 z 21 lutego 2023 r., podczas gdy nie wystąpiły ustawowe przesłanki uprawniające do stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji, albowiem nie nakazywał tego przepis prawa, zaś sama budowa sieci kablowej, sieci transformatorowej, przebudowa, demontaż oraz budowa sieci napowietrznej, budowa elektroenergetycznej sieci kablowej przez skarżącą stanowi realizację celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ugn), jak również to, że dyspozycja art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi lex generali względem art. 37 ust. 1 uPb i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego przez błędne uznanie, iż okoliczność utraty przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości prowadzi do bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, jak również stwierdzenie, że decyzja Starosty Płońskiego z 21 lutego 2023 r. narusza prawo właściciela nieruchomości tj. uczestnika W.S., mimo, iż w przedmiotowej sprawie brak jest materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie powyższego, mając na uwadze fakt, że uczestnik ten uprzednio wyraził zgodę na lokalizację inwestycji na jego nieruchomości, zaś po jego śmierci następczynie prawne w osobach D.S. i P.S. wyraziły zgodę skarżącej na udostępnienie jej nieruchomości położonej w m. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz posadowienia słupa nN 0,4 kV na nieruchomości położonej w m. S., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], oraz na potrzeby demontażu istniejącego słupa nN 0,4 kV na terenie działki nr [...] w S.; - art. 106 § 3 Ppsa przez oddalenie wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z 12 lipca 2024 r. pomimo, iż dowody w nim zawarte tj. oświadczenie woli stron nr [...] o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami z 5 lipca 2024 r., oświadczenie woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z demontażem urządzeń elektroenergetycznych z 5 lipca 2024 r. są niezbędne do wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, mianowicie posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości położonej w m. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz posadowienia słupa nN 0,4 kV na nieruchomości położonej w m. S., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], oraz na potrzeby demontażu istniejącego słupa nN 0,4 kV na terenie działki nr [...] w S.u, a przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. 5.4. Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa – w ocenie Spółki – winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, alternatywnie – uchylenie zaskarżanego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za obie instancje. Na podstawie art 176 § 2 Ppsa Spółka oświadcza, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 5.5. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że sąd pierwszej instancji, w zaskarżanym wyroku przyznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1 uPb. Oznacza to, że zamknięty katalog wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie znalazł tutaj zastosowania. Skarżąca niezwłocznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę przystąpiła do robót budowlanych, a do momentu powzięcia informacji o wycofaniu zgody przeze W.S., skarżąca zrealizowała znaczny zakres pracy, wobec czego decyzja Starosty Płońskiego Nr 50/2023 z 21 lutego 2023 r., nie może zostać zakwalifikowania jako bezprzedmiotowa, albowiem wykładnia tego przepisu, jak również inne regulacje prawne tego nie nakazują. 5.6. W odpowiedzi uczestniczki P.S. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestniczki P.S. kosztów zastępstwa adwokackiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wg norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i oświadcza, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem wnoszącej odpowiedź nie ulega żadnej wątpliwości w sprawie, że uczestniczka D.S. nie udzieliła skarżącej kasacyjnie zgody na udostępnienie nieruchomości na cele realizacji inwestycji opisanej we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 Ppsa). Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach. 6.2. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, a to wobec braku uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji żądania strony skarżącej przeprowadzenia dowodu z dokumentu prywatnego – oświadczenia woli złożonego w dniu 5 lipca 2024 r. – umowy zawartej między Spółką a D.S. i P.S. odnośnie zgody na odpłatne udostępnienie nieruchomości w celu posadowienia na niej urządzeń elektroenergetycznych. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że sąd administracyjny dysponuje dyskrecjonalnym uprawnieniem do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w myśl cyt. przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Rzecz jednak w tym, że sąd orzeka co do reguły uwzględniając stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu, w realiach przedmiotowej sprawy – zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn przeprowadzenie dowodu z umowy zawartej przez Spółkę z współwłaścicielami oznaczonej nieruchomości już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie było zasadne w świetle przesłanek z art. 106 § 3 Ppsa. 6.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi, że zawarte w tym przepisie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowią zamknięty katalog przesłanek wydawania decyzji stwierdzającej wygaśniecie pozwolenia na budowę. W judykaturze wskazuje się, że art. 37 ust. 1 uPb nie stanowi jedynej podstawy do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym mogą mieć tu również zastosowanie przepisy art. 162 K.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., II OSK 2316/13, LEX nr 1780410), stanowisko to akceptuje Sąd w tym składzie. Nie budzi także na ogół wątpliwości doktryny, że na podstawie ogólnej dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę w przypadku utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że ta utrata musi mieć charakter bezsporny. Wynika to z faktu, że organ architektoniczno-budowlany na etapie zarówno wydawania pozwolenia na budowę (gdzie składane jest tylko oświadczenie o prawie do dysponowania), jak i stwierdzenia jego wygaśnięcia, ma ograniczoną kompetencję do badania faktów wynikających ze zdarzeń cywilnoprawnych. Z sytuacją bezspornej utraty tytułu prawnego będziemy mieć niewątpliwie do czynienia w przypadku zbycia prawnorzeczowego prawa do nieruchomości. Gdy chodzi o tytuł obligacyjny, z bezspornym przypadkiem będziemy mieć w zasadzie do czynienia w razie upływu czasu, na jaki umowa została zawarta, lub rozwiązania umowy za porozumieniem stron, a także złożenia przez adresata do akt sprawy stosownego oświadczenia (przykładowo w trybie art. 50 § 1 K.p.a.). W przypadku gdy strony pozostają w sporze, sprawa wykracza poza kompetencje organu, który nie jest władny rozstrzygnąć o skuteczności złożonego oświadczenia woli, chyba że strona udokumentuje ten fakt prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego (por. M. Kopeć, Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę – dopuszczalny zakres badania zdarzeń cywilnoprawnych w postępowaniu administracyjnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny 2023, nr 1-2, s. 153-161). 6.4. Istota sprawy – w ocenie orzekającego Sądu – sprowadza się do oceny trafności zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w realiach kontrolowanej przez sąd pierwszej instancji sprawy, na podstawie tego przepisu organ administracji może stwierdzić wygaśnięcie decyzji administracyjnej, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa oraz nadto stwierdzenie wygaśnięcia takiej bezprzedmiotowej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy stwierdzenie wygaśnięcia takiej bezprzedmiotowej decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony postępowania. Najobszerniej w zakresie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość związaną z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2016 r., II OSK 2351/15 (LEX nr 2102199). W przywołanym wyroku wskazano, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. może stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w innych sytuacjach, niż określone w art. 37 ust. 1 uPb. Przywołano w nim zasadę z art. 4 uPb, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 uPb, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wyrokując w sprawie II OSK 2351/15 uwypuklano, że przepisy uPb wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, wyprowadzając regułę, zgodnie z którą prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji. Przywołując konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) stwierdzono, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 14, Warszawa 2016 r., s. 802-803). W ocenie NSA orzekającego w sprawie II OSK 2351/15, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. W przywołanym wyroku podkreślono jednak, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. Natomiast w przypadku, gdy kwestia ta jest sporna między inwestorem a właścicielem nieruchomości, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a.). 6.5. Spółka dla wsparcia swej argumentacji odnośnie skutków utraty tytułu prawnego do nieruchomości inwestycyjnej – w aspekcie dopuszczalności zastosowania konstrukcji z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wobec decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę – przywołuje na jej wsparcie wyimki kilku judykatów, a to wyroków NSA wydanych w sprawach II OSK 366/12 i IV SA 366/90, a ponadto wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 610/16. Co się tyczy tego ostatniego wyroku, to został on uchylony wyrokiem NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1361/17 (CBOSA.nsa.gov.pl), z tego względu powoływanie się na argumentację zawarta w tym judykacie jest chybione. Gdy idzie o motywy wyroku IV SA 366/90, to został on wydany w odmiennym stanie prawnym (na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), nadto nie dotyczył zagadnienia stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, z tych względów takoż chybione jest wykorzystywanie tego orzeczenia dla wsparcia swej argumentacji w skardze kasacyjnej przez Spółkę. Gdy idzie o motywy wyroku z 11 czerwca 2013 r., II OSK 366/12 (CBOSA.nsa.gov.pl) zauważyć wypadnie, że nie kwestionowano w nich co do reguły dopuszczalności zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wobec pozwolenia na budowę. W wyroku tym eksponowano, że z powołanego powyżej przepisu wynika, że zawsze dotyczy on decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. Rozstrzygnięcie zatem, że decyzja nie stała się bezprzedmiotowa powoduje, iż nie są istotne pozostałe warunki, od których zależy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w tym czy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony postępowania. W wyroku II OSK 366/12 wywodzono dalej, że przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest przyznanie inwestorowi uprawnienia do wykonania obiektu budowlanego (robót budowlanych) zgodnie z warunkami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zaś prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest więc jednym z elementów składających się na uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to też z definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sformułowanej w art. 3 pkt 11 uPb. Zgodnie z tym przepisem jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jest to więc tytuł prawny do nieruchomości niezależny od pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc inwestor, który nie włada nieruchomością, na której zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę może wykonywać roboty budowlane, nie może domagać się wydania mu nieruchomości powołując się na to pozwolenie na budowę. Wydania takiej nieruchomości może się domagać jedynie w oparciu o ten tytuł prawny, który stanowi o jego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku II OSK 366/12 wywodzono następnie, że z powyższego wynika, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest lub nie staje się bezprzedmiotowa, jeżeli okaże się, że inwestor nie miał lub utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Publicznoprawne uprawnienie przyznane taką decyzją nadal bowiem istnieje. Jeżeli inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili wydania mu decyzji o pozwoleniu na budowę, to taka decyzja jest sprzeczna z prawem, co jednak nie jest równoznaczne z jej bezprzedmiotowością, gdyż przyznane taką decyzją uprawnienie publicznoprawne, mimo wadliwości decyzji, istnieje nadal, aż do czasu skasowania decyzji we właściwym trybie (odwoławczym lub nadzwyczajnym). Z kolei jeżeli inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu mu decyzji o pozwoleniu na budowę, to wykonanie przyznanych nią uprawnień publicznoprawnych zależy od tego, czy ta utrata była związana z przejściem praw na kogo innego. Wówczas bowiem, po spełnieniu dodatkowych warunków, następca prawny inwestora w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może uzyskać przeniesienie na swoją rzecz uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 uPb). 6.6. Podzielając co do reguły powyżej przywołaną wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. zawartą w motywach wyroku II OSK 2351/15, dojść należało jednak do wniosku, że w realiach przedmiotowej sprawy, nastąpiło naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. 6.7. Pogląd o niedopuszczalności stwierdzania wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. opiera się na tym, iż w świetle tego przepisu, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wymaga ziszczenia się przesłanki w postaci jej bezprzedmiotowości (z wyjątkiem przypadków, w których decyzja została wydana z zastrzeżeniem warunku) – por. A. Legat, Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, Nieruchomości 2010, nr 9, s. 19. Bezprzedmiotowość ta – w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę – miałaby mieć swą przyczynę w utracie przez inwestora tytułu do nieruchomości inwestycyjnej na cele budowlane. Nie jest tak, że każda przyczyna utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi prowadzić zasadniczo do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Niesporne jest, że Spółka prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie do działki nr [...] w m. S. wywodziła na podstawie umowy udostępniającej ową działkę na cele inwestycji określonej w źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, zawartej z W.S., mającym być – jak to ustalił sąd pierwszej instancji – współwłaścicielem tej działki z żoną – D.S. Okoliczność tę potwierdza w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka – P.S. Niesporne jest, że W.S. odstąpił od tej umowy po wydaniu źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rzecz jednak w tym, że skoro działka ta ma być we współwłasności, to aby skutecznie i bezspornie wywodzić utratę przez inwestora prawa do dysponowania tej działki na cele budowlane, należało w postępowaniu uzyskać stanowisko jej współwłaściciela – D.S. Takiego oświadczenia organ II instancji nie uzyskał, przeto doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., bowiem okoliczność utraty tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 uPb, dla potrzeb rozstrzygnięcia podania strony w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, musi być bezsporna. 6.8. Drugą przyczyną, dla której Sąd Naczelny uznaje, że skarga kasacyjna winna prowadzić do orzeczenia na podstawie art. 188 Ppsa jest to, że ani sąd pierwszej instancji, ani zaskarżony organ, nie dostrzegli, że źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła takiego zakresu robót, które miały zostać zrealizowane nie tylko na działce nr [...] w miejscowości S., ale także na innych działkach ewidencyjnych, do których tytuł prawny Spółka uzyskała od innych podmiotów niż W.S. Decyzja o pozwoleniu na budowę z uwagi na swój zakres przedmiotowy dotyczyła wykonania oznaczonych robót budowlanych – budowę sieci kablowej SN 15kV, budowę stacji transformatorowej SN/nn 15/0,4 kV, przebudowę, demontaż oraz budowę sieci napowietrznej nn 0,4 kV, budowę elektroenergetycznej sieci kablowej nn 0,4 kV wraz z szafkami pomiarowymi na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina R.. Wojewoda orzekając reformatoryjnie i stwierdzając wygaśnięcie całości źródłowego pozwolenia na budowę – decyzji Starosty Płońskiego – nie ustalił w żadnym stopniu, aby poprzez ewentualną utratę przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie do działki nr [...] w m. S., bezprzedmiotowa miała stać się ta decyzja organu powiatowego bezprzedmiotowa w całości. W orzecznictwie aprobuje się stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części – por. np. motywy wyroku NSA z 18 maja 2023 r., II OSK 1672/20, LEX nr 3600586. 6.9. Z tych względów zaskarżona decyzja jest przedwczesna w tym zakresie, w jakim wskazano to powyżej w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na daleko idące skutki, jakie powoduje dla inwestora stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, okoliczności faktyczne mające prowadzić do zaistnienia przesłanek z art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. musza być ustalone w sposób bezsporny. Nie może uchodzić uwadze sądu administracyjnego, że także w interesie publicznym leży, aby w przypadku poniesienia przez inwestora oznaczonych nakładów rzeczowych na przygotowanie inwestycji, zwłaszcza mającej charakter infrastrukturalny i służący do dostarczania np. energii elektrycznej, nie dochodziło pochopnie do pozbawiania go publicznego prawa do realizacji inwestycji. 6.11. Poza uwagę Sądu – z uwagi na granice przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej – pozostaje kwestia prawidłowości działania Spółki odnośnie uzyskania źródłowego pozwolenia na budowę w aspekcie skorzystania z umowy dotyczącej prawa dysponowania przez Spółkę działką nr [...] w m. S. na cele budowlane zawartej wyłącznie z W.S., na co naprowadzała uczestniczka w odpowiedzi na skargę kasacyjną. 6.10. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uzyska stosowne oświadczenie właścicieli działki nr [...] w m. S. odnośnie do prawa dysponowania przez Spółkę w/w działką na cele budowlane, uwzględniając aktualny stan prawny, weźmie pod uwagę także oświadczenie Spółki o posiadaniu takiego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie tej działki na skutek nowej umowy z 5 lipca 2024 r. i wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze wykładnię przepisów zawartą w niniejszym wyroku. 6.11. Ubocznie Sąd zwraca uwagę organowi, że K.p.a. nie posługuje się sformułowaniem "sentencja", decyzja administracyjna posiada zaś jako swój składnik rozstrzygnięcie – por. art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Używanie przeto pozaustawowego określnika – "sentencja" jako elementu decyzji jest mylące i nieuprawnione, może być poczytywane jako brak znajomości przepisów prawa i odróżniania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej od wyroku sądowego, posiadającego wszak z woli ustawodawcy "sentencję" (por. np. art. 138 Ppsa). 7.1. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. 7.2. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.