II OSK 2943/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 230/24 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1) uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 oraz 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 230/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (punkt 1), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (punkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 3) i zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 4). W skardze skarżący (obywatel Ukrainy) wnosił o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 31 lipca 2023 r. przez wydanie odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy, przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skargę poprzedzało wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie nie dopatrując się bezczynności. Potwierdził fakt złożenia wniosku przez skarżącego oraz wskazał, że braki wniosku zostały uzupełnione. Wyraził pogląd, że art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, ze zm.; dalej: "u.p.o.u.") znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 sierpnia 2024 r. wskazał, że art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej: "u.c."), określający termin załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, został dodany do tej ustawy przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1681) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, m.in. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"). Natomiast art. 5 ust. 2 tej dyrektywy określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku. Termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku (wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który już się rozpoczął) i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Według Sądu art. 112a ust. 2 i 3 u.c. został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. W tej kwestii podzielił stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 21/23. Sąd pierwszej instancji zgodził się także z poglądem WSA w Łodzi wyrażonym w innym wyroku z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 7/24, że choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 K.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, że przepisy art. 100c i 100d u.p.o.u. odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołując się ponownie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 7/24 stwierdził, że nie można się z tym poglądem zgodzić z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a u.p.o.u., który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Przepis art. 100a u.p.o.u. posługuje się sformułowaniem, które nakazuje pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie przepisów u.p.o.u. odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w u.c. Unormowanie to odsyła we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE.L 71 z 4.3.2022, str. 1-6; dalej: "dyrektywa 2022/382"), który co do zasady dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym w art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii. Sąd uznał za zasadne przywołanie w tym miejscu tego przepisu, ponieważ w pewnym uproszczeniu, ma on zastosowanie w tych sprawach uregulowanych w porządku krajowym, których komponentem są prawa i wolności zagwarantowane prawem Unii Europejskiej. Według Sądu preferowany przez organ i prezentowany w orzecznictwie NSA sposób wykładni i stosowania art. 100d u.p.o.u. (wcześniej 100c u.p.o.u.) jest nie do zaakceptowania. Sąd opowiedział się tym samym za stanowiskiem, że wobec ściśle określonego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, gdyż skarżący jest co prawda obywatelem Ukrainy, tym niemniej, jego wjazd na terytorium Polski nie miał związku z wojną, gdyż nastąpił przed jej wybuchem. Skarżący złożył zresztą także stosowne oświadczenie, że numer PESEL został mu nadany jednak nie w trybie ustawy pomocowej. Sąd wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 13 lipca 2023 r. Następnie pismem z 25 lipca 2023 r. skarżący został wezwany do osobistego stawienia się na dzień 18 września 2023 r. celem uzupełnienia braków formalnych. Oznacza to, że do faktycznego uzupełnienia braków formalnych doszło po dwóch miesiącach od dnia złożenia wniosku. Następnie, 29 września 2023 r. Wojewoda skierował do Szefa ABW wniosek o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wobec nieprzekazania informacji w tym terminie, zgodnie z art. 109 ust. 4 u.c., wymóg uzyskania informacji został spełniony. Od 20 października 2023 r. Wojewoda nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, tym samym do dnia wniesienia skargi, tj. 7 lutego 2024 r. (data wpływu do organu), sprawa nie została załatwiona. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony organ dopuścił się bezczynności, co dało podstawę do orzeczenia o stwierdzeniu bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie stwierdził, że nie ma ona charakteru rażącego. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W sprawie, z taką sytuacją nie mamy do czynienia, skoro trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wynikała ze znaczącego wzrostu liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczającej obsady kadrowej urzędu. Sytuacja ta zbiegła się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu w dniu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. W konsekwencji w części dotyczącej żądania nałożenia grzywny i przyznania od organu sumy pieniężnej Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Z uwagi na niewydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie, zobowiązał organ administracji do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w części, tj. co do punków 1, 2 i 4 wyroku. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności oraz zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u. i art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy u.p.o.u. mają zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy po 24 lutego 2024 r. przybyli do RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju oraz osób wymienionych w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., co prowadzi do dyskryminacji i zróżnicowania sytuacji cudzoziemców pod względem czasowym i obywatelstwa. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie na gruncie niniejszej sprawy, że rozwiązania legislacyjne przyjęte w ww. przepisach są sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że regulacje u.p.o.u. nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji do stwierdzenia bezczynności w sprawie. Następnie pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a u.c. W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1- § 4 i § 5 i art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym w Ukrainie i niedoborami kadrowymi, a zatem spowodowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy. Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w związku z art. 100d ust. 4 u.p.o.u., względnie art. 35 § 1- § 3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 112a u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo że na mocy u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie bezczynność nie wystąpiła. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2, i 4, oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu - o umorzenie postępowania. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, i oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu wskazał, że 2 maja 2024 r. skarżący zawiadomił organ o zmianie miejsca zamieszkania (podał adres w W.), dlatego pismem z dnia 16 maja 2024 r. przekazano wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do załatwienia Wojewodzie Mazowieckiemu. Wojewoda przyznał, że fakty te nie były znane sądowi orzekającemu w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W świetle zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej kluczowymi zagadnieniami są zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. oraz sposób implementacji do krajowego porządku prawnego art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja prawna odnosząca się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) dodano do przepisów u.p.o.u. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.u. – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 854; dalej "ustawa zmieniająca z 2024 r."). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. Zdaniem NSA w składzie orzekającym wyznaczając zakres stosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożony przez obywatela Ukrainy, który nie przekroczył granicy z Polską w związku z agresją rosyjską. Rację ma organ, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach, a więc dotyczą także tych obywateli Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski ze względu na działania wojenne prowadzone na terytorium ich kraju. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/2; 13 lutego 2024 r., sygn. akt 2362/23; 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1286/23; 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2424/23; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24), które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela. Trzeba podkreślić, że w art. 100c i art. 100d u.p.o.u. mowa o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. o "obywatelu Ukrainy". Skoro przepisy u.p.o.u. nie wprowadzają odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd pierwszej instancji założeniu rozumienie tego pojęcia nie należy łączyć z definicją cudzoziemca, do której odsyła art. 100a ust. 1 u.p.o.u. (tzn. takiej kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez Federację Rosyjską, o czym stanowi art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej 2022/382). Godzi się w tym miejscu zauważyć, że znaczna część spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Przykładowo w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest, zgodnie z art. 211 ust. 1 u.c., legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Gdyby przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem tych unormowań cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u., świadczy o zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. nie tylko osób przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, lecz wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisów. Uwzględniając powyższe nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że kryterium stosowania przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.u. jest określony cel przyjazdu obywatela Ukrainy do Polski, tj. że musi on być związany z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Stosowanie omawianych regulacji w sprawie dotyczącej wniosku cudzoziemca, a więc także obywatela Ukrainy, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie jest bowiem wyłączone również wtedy, gdy deklarowany przez cudzoziemca cel przyjazdu do Polski i ubiegania się o powyższe zezwolenie był inny. Należy podkreślić, że w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i 100d u.p.o.u. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do u.p.o.u. spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Federację Rosyjską działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W konsekwencji jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili wydania zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA z: 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1846/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.u. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że w porównaniu z latami wcześniejszymi 2022 r. nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https:// www. gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). Zdaniem NSA ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.u. po 30 czerwca 2024 r. W związku należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponownie wypada podkreślić, że jak zostało wyżej wskazane, przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej nie istniała. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2499/24, II OSK 2921/24). Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8), adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008, str. 23 i nast. oraz podana tam literatura i orzecznictwo). W sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy dla sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisu (przepisów) Konstytucji można wywieść normę samowykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego (zob. np. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07). Jak trafnie wskazał NSA w innym wyroku z 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę doszedł do przekonania, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej, miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1 – 4 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r. w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 – 4 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01; dalej: "KPP"), stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, zgodnie z którym każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze). Zgodnie z tym co dotychczas rozważono, niezgodność art. 100d u.p.o.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postepowania podlegała ocenie z uwzględnieniem treści art. 100c i 100d u.p.o.u. (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia) ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym orzecznictwie NSA zapadłym w analogicznych sprawach, które skład orzekający podziela. W konsekwencji należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (13 lipca 2023 r.) Sąd pierwszej instancji naruszył jednak art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie. W rezultacie Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. dokonując nieprawidłowej oceny skargi na bezczynność organu, albowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Trafne okazały się też zarzuty odniesione do art. 35 § 1, 3, 4 i 5 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i 2 u.c. W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a u.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed złożeniem wniosku przez skarżącego), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie przywołaną wyżej regulację art. 112a ust. 2 u.c. oraz datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (13 lipca 2023 r.) należy stwierdzić, że w tym postępowaniu zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. Dodanie do u.p.o.u. art. 100c, a następnie 100d zawiesiło termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego do 30 czerwca 2024 r. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ ani na dzień złożenia skargi (7 lutego 2024 r.), ani na dzień wydania zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji (8 sierpnia 2024 r.) termin na załatwienie sprawy przez wydanie decyzji jeszcze nie upłynął. W nawiązaniu do powyższych rozważań należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji o nieprawidłowej implementacji do polskich przepisów art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, czego efektem jest wprowadzenie do art. 112a ust. 1 i 2 u.c. 60-dniowego terminu na wydanie decyzji, liczonego od dnia złożenia kompletnego formalnie wniosku. Po pierwsze, termin ten nie jest dłuższy od tego, o jakim mowa w dyrektywie 2011/98/UE. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skrócenie terminu wydania decyzji do 60 dni w stosunku do przewidzianego w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE maksymalnego terminu 4 miesięcy – było możliwe w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsze dla strony. Po drugie, okoliczność, że art. 112a u.c. nie określa bliżej terminu na załatwienie sprawy liczonego od wszczęcia postępowania nie świadczy sama w sobie o niezgodności z przepisami dyrektywy 2011/98/UE. Taka konstrukcja omawianych przepisów u.c. pozwala bowiem na zastosowanie ogólnej zasady szybkości postępowania z art. 12 § 1 K.p.a. i ewentualne złożenie ponaglenia z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., a następnie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeśli bowiem postępowanie – w okresie od jego wszczęcia w dniu określonym na postawie art. 61 § 3 lub § 3a K.p.a. do dnia rozpoczęcia biegu terminu na wydanie decyzji określonego w art. 112a ust. 1 u.c. – jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (tj. jeżeli wojewoda działa opieszale w kwestii wezwania do uzupełnienia wniosku), cudzoziemcowi przysługuje prawo złożenia ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zastosowanie regulacji z art. 12 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi wystarczające zabezpieczenie przed ewentualnym przekroczeniem przez organ czteromiesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku przewidzianego w dyrektywie 2011/98/UE (zob. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24). Podsumowując należy przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy działanie organu - po 30 czerwca 2024 r. i przed wydaniem zaskarżonego wyroku - nie nosiło znamion ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania i tym samym skarga w takim zakresie podlegała oddaleniu. Dla rozstrzygnięcia nie ma więc znaczenia sygnalizowane przez organ w skardze kasacyjnej przekazanie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do załatwienia Wojewodzie Mazowieckiemu. W tym stanie rzeczy należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 i 4 oraz oddalić skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.